軍隊國家化

軍隊國家化又称文官治军（英文：Civilian control of the military）即軍隊不專屬於特定人士擁有，無政黨派系分別，屬一國之全體人民所擁有的，使全國軍隊皆受國家的編組，尊重軍令與政令的統一，此亦是維持國家安定的關鍵基礎。另一方面，也能視為是否為民主國家的判斷指標之一。而相反的情況是軍隊私有化或是军队党化。

军队国家化的实质是军队不得成为党派或私人干涉和影响国内政治的工具，即不得以枪杆子保卫政黨或政权；军人的职责仅为保卫国家，服务全体国民。

概述

軍隊是一個特殊團體，軍人亦是一項身分特殊的職業，他們的言論、行事都受到嚴密的規範。平時，軍隊將堅守政治中立為原則，盡可能避免干預政局；戰時，軍隊需聽命國家最高領導人指揮，捍衛國家領土與民眾安全。因為，軍隊的一切作為乃是維護國家利益為優先，捍衛國家領土完整與全國民眾安全。所以，更不應該淪為某特定人士或政黨派系所擁有，形成掌控政治局勢變化的工具。

军队国家化之标准

如何衡量军队的国家化程度，即军队国家化的外延，争议较大。例如有观点认为执政党越过国家机关直接领导军队也应属于军队国家化行为，还有观点认为军队国家化就是指军队超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家、愛護人民，更有观点认为所有军人应脱离党籍。中国共产党在现今往往将军队国家化理解为“军队非党化”，并将两者同等批判。但军队国家化的内涵则普遍指的是用于国防的且由全民供养的军队不得为内战和政争的工具，即不得利用枪杆子捍卫政权，以适应“公器公用”的原则。周恩来在1946年1月16日曾代表中共公布军队国家化的具体标准：

1. 军队不属于个人。即军队不得为个人私有，成为私家军队。
2. 军队不属于派系。即军队不得成为派系政争的筹码。
3. 军队不属于地方。即军队不属于地方军阀，成为地方割据的资本。
4. 军队不属于政党。即军队不得为党军，任何政党不得在军队中有公开或秘密之活动。
5. 军队属于国家。即军队应由代表国家的民主政权的机构来统帅。

军队国家化与民主政治

由于规定政党退出军队，军人不得干政，从而防止了暴力引起的非法（即非选举罢免程序）政权更迭。因此军队国家化通常作为衡量民主国家的重要指标，并在根本上维护民主制度的和平与稳定。有观点认为菲律宾和泰国政变频发证明了军队国家化未必适合中国国情，也有观点认为这些民主国家并未真正实现军队国家化而仍然存在国家性或者地方性私有军队,恰好反证了军队国家化对民主体制的重要性。较为激进的观点认为军队国家化应当为国家走向民主政治的前提，而也有观点认为军队国家化是国家民主化的自然结果。

军队国家化究竟属于政治观点范畴还是属于事实确认范畴同样有争议。中共及偏左的人士认为军队国家化属于政治观点范畴，并将其视为西化分化中国的阴谋加以抵制和批驳，而持军队国家化为一既成事实的人则认为军队国家化即是将本由国家出资供养的军队纳入国家管理的轨道，而国家的宪法对军队的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之事实的法律确认，即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法。所以军队国家化并非政治观点，因此也并无反驳的意义。

中国军队国家化历史

国共两党达成的1945年双十协定明确规定了军队国家化

中国最早的军队国家化努力始于清朝末年。清末甲午战争后，清朝编练新军，全国统一番号，并仿效西方国家军队模式建立军队等级制度。1912年，中华民国成立，北洋军奉袁世凯令镇压革命党人。在北洋军阀的胁迫下，中华民国临时政府被迫将临时大总统职务移交袁世凯，由此开始了北洋政府时期。在这个时期，军人禁止入党，军队内部禁止党派活动。但是在此期间，各地军阀混战时断时续，出现了各地军阀相继攻入北京，控制北京政权的军人干政场面。军队国家化的努力最终以北洋军阀出现，各地军阀拥兵自重而告终。

与此相呼应的是广东的孙中山受苏联影响，建立中国国民党指挥下的党军即国民革命军。1926年，国民革命军北伐，并于1928年统一全国，结束了全国混战的局面，但也开创了军队党化的先例。1927年，中国共产党也创建了自己的军队。相对于国民党而言，共产党通过三湾改编，把党支部建立在连上，从而更加严密地控制军队。国共两党的军队在1927年至1936年开始了长达十年的内战，最终以共产党将军队改编为国民革命军暂告一段落。1937年，国共两党一同开始了抗战。

1945年抗战胜利以后，人民不希望国家重现内战，因而军队国家化的呼声此起彼伏。作为宪政的基本要素，军队国家化一直是信奉三民主义并致力于建设宪政国家的国民政府所无法回避的目标。实力尚为弱势的共产党出于统一战线的需要，也表示实现军队国家化。10月，国共两党最高领袖在重庆达成了双十协定，协定明确把军队国家化作为共同目标。1946年1月，国共两党并民主同盟在重庆召开了政治协商会议，中共代表周恩来作了关于军队国家化的报告，该报告详细阐述了中国共产党关于军队国家化的观点。要点如下：第一，军队国家化与政治民主化应当同时进行。第二，军队属于人民。第三，关于军队国家化实现的若干步骤，其中包括“军党分开”，“军队不应属于党，应属于国家”，“过去是党国，不必再说，今后政府改组，就应把军党分开”。中国民主同盟也与此同时提出了军队国家化的议案，明确要求“全国所有军队应即脱离任何党派关系，而归属于国家”。随后国民党，共产党及民主党派签署了《政治协商会议决议》，决议中和平建国纲领第三条即明定“确认蒋主席所倡导之政治民主化，军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径”，而决议案之军事问题案更明定“禁止一切党派在军队内有公开的或秘密的党团活动”。1946年2月，国共达成整军协定，计划将中共军整编为国军，但因国共内战缘故而未能执行。

依中华民国宪法须超出党派之公职人员
类别	宪法规定	对应条文
法官	法官须超出党派以外	§80
考试委员	考试委员须超出党派以外	§88
监察委员	监察委员须超出党派以外	增§7V
国军	全国陆海空军须超出…党派关系以外	§138

1946年《中华民国宪法》重复了政协决议的内容，明确规定了军队国家化，军队超出政党的原则：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」（第一百三十八條）與「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。」（第一百三十九條）基于此，1947年国民政府作为看守政府进行行宪准备时，依照宪法规定与政协决议之军队国家化程序，废除了抗战时期设置的国防委员会，并将国军（此时其并非国民革命军简称）移交行政院国防部指挥。特别值得一提的是，1945年国民党已经取消了国军中的党务组织，虽然国民党中央委员仍有不少军人，但虽有党籍，却不做党的活动。随后由于动员戡乱临时条款和台湾戒严的形势，国军在迁台后曾恢复国民党党务组织，但终在蔣經國解嚴，李登輝废止动戡之后彻底实现了军队国家化。

1949年，中国共产党攻占中国大陆，建立了中华人民共和国。 自此，党对军队的绝对领导成为不容置疑的话题，即所謂的『黨』指揮『槍』，军队国家化的提法成为“敌对势力全盘西化，分化中国”的手段，该说法至今仍未改变。军队党化的后果之一即为六四事件。然而宪法非党法，在宪法层面上如何授权共产党越过国家机构直接占有国家供养的军队却难以入手。起初，1954年中国共产党制定第一部中华人民共和国宪法时规定了对全国人大负责的国家主席统帅全国武装力量，兼任国防委员会主席，这样将意味着党既无法直接越过国家机关，也无法成立一个军事委员会以国家名义领导军队。因此1954年宪法版本是中共执政以来的最接近军队国家化的宪法版本，但也是将中共直接领导军队的行为最大限度置于违宪状态的版本。为解决此违宪问题，在1975年和1978年重新制定宪法时，都规定了“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵”，“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”。这种说法混淆党政，公器党有，违背宪法原则，使得宪法成为了党法。因此在1982年重新起草宪法时，规定了新成立的中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，在名义上完成了公器公有的宪法原则。在操作上为确保党对军队的控制，该委员会与另外一个无法律地位的中央军事委员会即中国共产党中央军事委员会人员组成完全等同，使之具有了国家的名义而合乎宪法，两者通常对外统称中央军委回避属性，以同时适应宪法与党章。因此，仅名義上，也实现了军队国家化。

维基文库中相关的原始文献：

政协决议

http://zh.wikisource.org/wiki/政协决议

争论

在大部分国家，军队国家化被写入宪法，并成为信条；在少数国家例如中华人民共和国，朝鲜民主主义人民共和国，军队国家化议题仍然属于敏感话题。对于此问题，这些国家的政府和民间的观点存在分歧。

支持军队国家化观点

一些国家的民主运动人士和1946年的中国共产党持有军队国家化观点，支持军队国家化观点如下：

• 军队给养来自国库，而非党库。因此军队天然属于国家。
• 军人服兵役乃是依据宪法“公民有服兵役义务”条款之规定，乃是参加国防军而非党卫军，属于国家行为，而非党派行为。“青年参军是基于作为公民的义务和国法的强制，并非是基于对某党主张的向往和信仰，以国家的名义征兵加入的却是党军，这是以公谋私，是非法占有。”
• 军队国家化往往为宪法所明定或间接规定，例如“武装力量属于人民”，或武装力量的职责在于“保卫祖国”，而并非保卫政党。因此反对军队国家化属于违宪行为。
• 民主社会的政党应以人民的选票来保卫执政地位，而非枪杆子。
• 党指挥枪在操作上往往成为枪指挥党，而酿成政变。

反对军队国家化观点

一些国家的执政党，例如中国共产党，在1946年曾支持军队国家化，并签署了废除党军的整军协定，但在这之前和中华人民共和国成立後至今均反对军队国家化，并把军队国家化与“军队非党化”同等批判，观点如下：

• 马克思列宁主义的暴力革命原则决定了党必须要有自己的军队。
• 坚持党对军队的绝对领导，是军队建设发展的最高政治原则，是人民解放军永远不变的军魂。
• 敌对势力大肆鼓吹“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”，企图挑拨和离间党与军队的关系，使我军脱离党的领导，进而颠覆我国的基本社会制度。使中国丧失自己特有的政治优势，最终变成西方的附庸。
• “军队非党化”掩盖了政党与军队之间的内在联系，在理论和实践上都是极其荒谬和虚伪的。
• 列宁认为：“军队不可能而且也不应当保持中立”
• 政治制度决定军事制度，政党制度的不同决定了党军关系的差异。不同的党情、国情和军情，必然会派生出不同的党军关系模式。

國家規範

中華民國

中華民國政府在台灣實行解嚴後，多元社會和政黨政治的發展趨勢，過去黨軍關係的運作機制逐漸調整，並開始不斷要求落實軍隊國家化，軍方的角色也在黨退出軍隊後已從涉及政治逐漸轉到國家化的軍隊。

• 《中華民國憲法》第138條規定：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家、愛護人民」。
• 《中華民國憲法》第139條規定：「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具」。
• 《國防法》第5條規定：「中華民國陸海空軍，應服膺憲法，效忠國家，愛護人民，克盡職責，以確保國家安全」。
• 《國防法》第6條規定：「中華民國陸海空軍，應超出個人、地域及黨派關係，依法保持政治中立」。

中华人民共和国

中国共产党坚持党对军队的绝对领导，把军队视为维护政权的工具，即“用枪杆子巩固政权”，反对军队国家化。

1975年和1978年版本的《中华人民共和国宪法》均有中国共产党中央委员会主席统帅全国武装力量之规定，故这两部宪法均明确肯定党领导军队，而排斥军队国家化。

现行的《中华人民共和国宪法》制定于1982年，其对军队有以下的规定：

• 《中华人民共和国宪法》第五条規定：「一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权」。
• 《中华人民共和国宪法》第二十九条規定：「中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务」。
• 《中华人民共和国宪法》第九十三条規定：「中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量」。
• 《中华人民共和国宪法》第九十四条规定：「中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责」。

有评论认为，中华人民共和国宪法虽然未能明确写出“军队国家化”，但其“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”之规定从程序上已经规定了军队统帅应由国家机关而非政党选举产生，且其法律条文并未排除全国人大选举中国共产党外其他政党人员或无党派人士统帅军队之可能，故该宪法具备军队国家化的实质。

德意志联邦

鉴于纳粹德国时期，纳粹党私设冲锋队和党卫军的教训，《德国基本法》对军队归属有严格规定：

• 第60条 任命，赦免，豁免

1. 联邦总统任免联邦法官、联邦公务员、军官和下级军官，法律另有规定的除外。

• 第87a条 武装部队的建立和投入使用

1. 联邦为防御而建立武装部队。预算计划中须载明武装部队的数量及其组织规模的基本情况。
2. 除用于防御外，武装部队只有在本基本法明确准许时，方能投入使用。
3. 在防御状态和紧急状态下，武装部队在履行其防御任务的必要范围内，有权保护平民财产、执行交通管制。此外，在防御状态和紧急状态下，武装部队可受委托承担保护平民财产的任务，以支援警察的行动；届时，武装部队与主管机关进行合作。
4. 具备第91条第2款所指的前提条件，且警察和联邦边防部队力量不足时，为抵御有关对联邦或州的生存和自由民主的基本秩序构成的紧迫危险时，联邦政府可动用武装部队支援警察和联邦边防部队以保护平民财产和平息有组织的军事武装叛乱。如联邦议院或联邦参议院要求停止使用武装部队，则应于停止使用。

• 第87b条 联邦国防军的行政管理

1. 联邦国防军的行政管理由联邦行政机关和其下属机构进行。联邦国防军的行政管理机构执行武装部队的人事任务和直接充实军需的任务。救济残废军人和营建工程的任务，只有依照联邦参议院批准的联邦法律，方可交予联邦国防军的行政管理机构执行。此外，凡授权联邦国防军行政管理机构干涉第三人权利的法律也需经联邦参议院的批准；但有关人事方面的法律除外。
2. 此外，有关国防的联邦法律，包括征兵和民防的联邦法律经联邦参议院批准，可规定全部或部分由联邦行政机构及其下属机构自行执行，或由联邦委托各州执行。如此项法律由联邦委托各州执行，经联邦参议院批准可规定把根据第85条属于联邦政府和联邦最高主管行政机关的职权全部或部分转移给联邦高级行政机关；与此同时，此类法律还可以规定，联邦高级行政机关在按照第85条第2款第1句颁布一般行政规定时，不需取得联邦参议院的批准。

法国

因法国军队国家化历史悠久，故现行宪法并无特别章节规定法国军队之职权和行政管理。1958年《法兰西第五共和国宪法》规定：

• 第十三条：共和国总统任命国家的文职人员和军职人员。
• 第十五条：共和国总统是军队的统帅。总统主持最高国防会议和国防委员会。
• 第二十条：政府掌管行政部门和武装力量。

苏维埃社会主义共和国联盟

苏俄红军创建之初即为军队单位配备政委职务以强化党对军队的领导，50年代朱可夫元帅试图让苏军更为正规化，专业化，并建议取消政委，后被苏共中央列为他的主要罪状之一。此后苏军虽未停止政党在军内的活动，但其军队国家属性较强，几乎不参与国内政治(除八一九事件)。1977年苏联最后一部宪法规定：

• 第三十一条 保卫社会主义祖国是国家最重要的职能，是全民的事业。为保卫苏联人民的社会主义成就与和平劳动、国家主权和领土完整而建立苏联武装力量，实行普遍义务兵役制。苏联武装力量对人民的职责是可靠地保卫社会主义祖国，经常保持战斗准备以保证立即反击任何侵略者。

• 第三十二条 国家保证国家的安全和防御能力，给苏联武装力量提供一切必要的装备。国家机关、社会组织、公职人员和公民保证国家安全和加强国家防御能力的义务，由苏联立法规定之。

• 第七十三条 苏维埃社会主义共和国联盟通过其最高国家权力机关和国家管理机关行使下列职权：
  • (8)决定和平与战争的问题，捍卫主权，保卫苏联的国界和领土，组织国防，领导苏联武装力量；
• 第一百二十一条 苏联最高苏维埃主席团：
  • （14）组织苏联国防委员会和确定其成员，任免苏联武装力量的最高指挥人员；
• 第一百三十一条 苏联部长会议有权解决属于苏维埃社会主义共和国联盟权限内的、按照宪法不包括在苏联最高苏维埃和苏联最高苏维埃主席团职权范围之内的一切国家管理问题。苏联部长会议行使下列职权：
  • （5）对苏联武装力量的建设实行总的领导，规定每年征集服役的公民人数；

• 第一百五十一条 苏联的审判权仅由法院行使。苏联设有苏联最高法院，加盟共和国最高法院，自治共和国最高法院，边疆区、州和市法院，自治州法院，自治专区法院，区（市）人民法院以及武装力量军事法庭。
• 第一百五十一条 军事法庭审判员由苏联最高苏维埃主席团选举产生，任期五年；人民陪审员由军人大会选举产生，任期二年半。

相關條目

• 政治委員
• 政治民主化，军队国家化
• 整军协定
• 国民革命军

參考資料

维基文库中相关的原始文献：

蒋中正关于军队国家化的讲话

http://zh.wikisource.org/wiki/蒋中正关于军队国家化的讲话

• 軍隊整編與蔣介石軍事力量的崩潰
• 陈斯喜等：宪法确立国家中央军事委员会的经过
• 刘建安：反对军队国家化是违宪言行
• 論我國軍人的「政治中立」:政黨輪替之檢驗(2000~2008年)
• 我國軍人政治中立制度與實務之研究
• 軍人行政中立之研究
• 台灣政治民主化歷程中之文武關係轉型