地方分权

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地方分权(或稱地方自治)是国家权力依法由中央政府地方政府分别行使的制度,是中央集权的对称。

緣由[编辑]

一般而言,中央政府主要負責治安和對外事務,而地方政府主要提供公共服務。[1]:16-17因為地方政府與中央政府功能不同,所以地方自治有其必要。[1]:16國家作為一個獨立人格實體,主要任務是維持自身生存和發展,與其他國家交往。[1]:17中央政府作為國家代表,要承擔保全之責任,使國家免受傷害,健康生長。[1]:17地方政府作為中央政府之組成分子,沒有必要和可能顧及整個國家之安全等問題,只需要滿足本地區居民生活即可。[1]:17

政府是由於人民需要而建立,主要保障社會秩序正常,維護人民正當權益。[1]:17因此,人民在其生產與生活過程中,必然與政府發生聯繫,政府也時刻承擔着為人民提供服務之義務。[1]:17人民不可能直接涉及到中央政府,而必須由地方政府來滿足人民各種利益要求。[1]:17諸如民主制度所要求廣泛公民參與等問題,事實上只是人民與地方政府之關係。[1]:17-18當代國家地大人廣,不大可能使人民大眾直接參與中央政府事務,或影響中央政府政治決策。[1]:18地方自治為人民政治參與提供條件。[1]:18在地方自治制度中,人民直接選舉地方議會和地方政府官員,通過某種形式直接參與地方管理、行政及訴訟等事務。[1]:18這滿足人民政治需求,又符合政治治理之民主原則和精神。[1]:18地方自治是一種當代政治統治有效形式。[1]:18

權力是必要但需要適當限制和分散行使。[1]:18在統一國家裏,權力集中可以高度整合國家,由上而下穩定政治秩序。[1]:18如果事權不一,那將國家分裂,人民無所適從。[1]:18但是,權力集中並不意味所有權力集中到中央政府手裡。[1]:18高度集權會給國家和人民帶來危害,因此需要按照權力分散原則,適當縱向和橫向分佈權力。[1]:18地方自治是緃向分佈權力,使地方政府獲得某些中央政府所不得干預之自治權,實現權力在中央政府與地方政府之間、在不同地方政府之間分散行使,同樣有利國家正常運行。[1]:18

形式[编辑]

中央政府和地方政府的职权范围一般规定在宪法法律中。除军事外交等全国性重要事项由中央政府统一掌管外,凡地方可以处理的事项,如农业商业等,均由地方政府负责。有的如交通财政等项,则由中央与地方分管。地方政府除依法行使其职权外,还须执行中央政府交办的全国性政务。实行联邦制民主單一制的国家,多采用地方分权。自治政治是民主政治最高形態。[1]:20自治政治作為民主政治最終發展,使人民徹底實現自我管理。[1]:21

原則[编辑]

現代自治政治是一種依法自治,在中央政府統一管轄下,依照憲法和中央政府制定之其他法律,以及地方政府自行制定不抵觸中央政府法律精神之法律文件實行自治之政治。[1]:27自治政治是一種有規則、秩序之政治形態,不是無政府主義、為所欲為。[1]:27

依法自治是國家統一之基礎,是地方自治政治基本前提。[1]:28政治民主與依法自治不可分離,民主需要法治,按照民主和法治原則治國。[1]:28因此,要用民主政治原則處理地方自治政府問題,用法律規範地方政府地位和自治範圍。[1]:28因為民主聯繫權力分散行使,而自治是權力分散行使之重要舉措,所以民主也需要自治。[1]:28在法律規範下實行地方自治,使民主政治原則貫徹到地方政府層面,是現代政治發展必然趨勢。[1]:28-29在現代社會,政府社會責任日益增強,所以中央政府處於既負責任、又力不從心之困境。[1]:29通過法律規範,使地方政府獲得廣泛自治權,既可減輕中央政府對社會之沉重負擔,又可使中央政府與地方政府連成一體,共同履行當代政府對社會之職責。[1]:29

地方割據或分裂與地方自治不同[编辑]

從表面上看,地方割據或分裂似乎是爭取一種權力結構由地方自我管理。[1]:29但是,地方割據或分裂實質是地方對抗中央從而擺脫中央,甚至另組政府,從而破壞國家統一。[1]:29根本區別正是建立在依法自治原則基礎上。[1]:29在地方自治政治中,自治地位及權力範圍和界限由統一之國家法律確定;而在地方割據或分裂情況下,統一法律被拋棄,侵害國家主權。[1]:29因此,現代國家主張地自治,並努力創造地方自治條件,但都反對地方割據或分裂。[1]:29

法律[编辑]

規範自治之法律,一般有憲法確認地位。[1]:31即以國家根本法確定其轄區地方政府自治地位。[1]:31地方政府雖然是國家一部分,但是相對於中央政府來說佔有甚麼地位,則表現不同形態。[1]:31即使是在現代一些集權制國家,雖有地方政府之名,由於沒有自治權,實際上沒有其獨立地位。[1]:31因此,通過憲法來規定地方政府自治地位,是自治政治重要特徵。[1]:31憲法一般不涉及地方自治政府具體自治範圍和權力界限,僅僅制定自治一般原則。[1]:31中央政府承認地方政府自治權利,並保證地方政府行使這些權利。[1]:31地方自治政府必須按照自治原則來組織地方議會和地方政府。[1]:31

在實行地方自治之國家,一般還制定地方自治法律,以具體規定地方自治權利。[1]:31在有些國家,某些專項法律或法律文件也涉及地方自治權之規定。[1]:33某一地方政府還可以申請中央議會通過一項私法案而獲得權力。[1]:33因倡議頗費周章,現在實踐中並不多見。[1]:33-34在英國,地方政府還可以通過臨時命令獲得許多特殊權力;有時大臣特別命令也能起到法律文件作用。[1]:34按規定,地方政府得向有關大臣提出計劃,大臣往往先舉行聽訊會,然後才準施行。[1]:34只要議會不否決大臣命令,即可授予地方政府以法定權力。[1]:34

理論[编辑]

自治政治範圍都是所謂地方事務,而國家事務由中央政府管轄,不屬自治範圍。[1]:38-39所謂地方事務,大致包括地方議會選舉及地方政府組成、地方治安、教育、地方規劃和公共衛生。[1]:39-41地方自治機關由當地選民直接選舉產生,是實行地方自治重要前提。[1]:39地方治安即警察權,很多國家由地方政府行使,直接與地方自治政府形成有關。[1]:39-40在西方國家,早期人們把地方政府稱為「守夜人」,職能主要是地方治安。[1]:40地方政府一般管理教育事務,主要是初等教育及中等教育。[1]:40隨着社會發展和進步,公民教育權利義務[1]:40地方規劃,包括財政預算、市政建設、保護土地和運用資源等,當由地方自治機構管理。[1]:40公共衛生是地方自治政府一項重要職責範圍,儘管似乎不太起眼。[1]:40政府對社會之責任在公用服務事業,如在地方轄區內修橋補路、供水、供電、社會救濟、社會福利等。[1]:41

結構與關係[编辑]

能說明自治政治之本質,是其實際運行,而不是其靜態規範。[1]:78在實行地方自治國家,中央政府在確保統一法律前提下,往往允許地方政府制定不與中央法律相抵觸之地方法規和單行條例,並自由裁量執行。[1]:86特別行政區自治地方,地方政府擁有制定法律權力,不僅可以保留並制定與中央政府法律體系不一致法律,還具有獨立司法制度和終審權。[1]:86-87很多國家即使實行自治政治,地方政府很大部分財政來源於中央政府各種形式撥款,中央政府由此來鼓勵或阻礙地方政府某種活動,或者監督地方政府實施中央政府某項地方計劃。[1]:87種種不同情況,決定地方自治政府與中央政府不同關係模式。[1]:87

權限劃分[编辑]

自治政治是自我管理,具有一級地方政府某些治理社會之權力。[1]:87從主權管轄角度來看,中央政府統治權力可以管轄任何一個地方政府。[1]:87但是,一個國家為確保地方政府具有自治權力,往往明確劃分地方政府和中央政府權限關係,體現中央政府管轄對地方政府,和地方政府一定自治權力。[1]:87-88邏輯上,中央政府權力應該是無所不包,無所謂「分」與「不分」或「分到」與「分不到」。[1]:88所謂地方政府與中央政府權限劃分,主要是指地方政府怎樣從中央政府「分到」甚麼權力。[1]:88

確定地方自治政府自治權限,並不意味着地方自治政府完全擺脫中央政府控制。[1]:95事實上,任何形式以及任何程度之地方自治,都是在中央政府控制下建立並正常運行。[1]:95中央政府控制地方自治政府是國家完整統一之根基。[1]:95中央政府統一立法控制地方政府,把地方自治政府權力規範於憲法、法律範圍內;通過指導、命令、人事任免等行政措施控制地方政府,規範地方自治政府行為;通過財政撥款控制地方政府,提供某些地方事務管理經費。[1]:95-99通過財政控制,中央政府能夠很大程度影響地方自治政府施政。[1]:101

功能[编辑]

自治政治可以防止中央集權。[1]:105中央政府考慮問題主要是國家統治、政策一致;難以把握不同人民不同利益以及不同地區治理要求;甚至可能把不一致、不協調地方利益和人民要視為國家異端,從而排斥於政治議程之外。[1]:106高度集權並不能帶來高效率,行政管理效率必然低下。[1]:106自治政治保障地方政府權力,同時也保障中央非集權地位。[1]:107自治政治有效阻止集權,使各級政府對於其管理區域具有確定責任。[1]:107自治政治適應現代複雜政府管理需要;因地制宜,合乎經濟和效率。[1]:112-115在自治政治前提下,地方政府不能向中央政府轉嫁管理事務和推卸管理責任,必須懂得對地方事務之責任;人民也懂得地方事務管理是地方政府所致,對地方政府直接聯繫,便於人民對政府選擇和監督。[1]:117地方政府管理地方事務都是人民身邊事,與人民利益密切相關,為人民所特別關注。[1]:118自治政治鼓勵地方積極,地方政府具有足夠自治權力來管理地方事務,人民參與地方政府管理,促使地方政府及人民為國家發展而努力。[1]:117-118

通過自治政治,可以使人民主動投身於與自己相關生活中,提高自己素質和熱情,使國家生活到運轉。[1]:124人民有條件參與地方事務。[1]:125需要公民具備必要文化素養和平等、自主、守法等基本觀念。[1]:127實行地方自治政治,有效對人民教育和培養。[1]:127

推動經濟發展[编辑]

自治政治給予經濟不同扶持和服務。[1]:120國家可以通過地方自治政府,對不同地區不同情況分別治理,使整個國家全面發展。[1]:120由於地方政府建立在基層,與人民直接聯繫,瞭解地方情形,容易制定適合當地經濟政策,鼓勵人民積極從事經濟活動,以推動經濟發展。[1]:120-121自治政府下地方政府與中央政府分享財政權,能夠增強地方政府財政責任,合理使用財政收入,直接為經濟發展服務。[1]:121自治政治可以給地方政府廣泛管理空間,為地方經濟發展創造條件。[1]:123地方政府具有充分自治權力,就可以根據本地特點,認真規劃並積極創造必要基礎和條件,從而直接推動經濟發展。[1]:123政府成本得到控制,間接促進經濟增長。[1]:123中央政府直接管理事務減少,機構和員工大幅削減。[1]:123-124政府開支大減,公民稅收相應減少。[1]:124另一方面,人民直接交給地方政府一定稅收,就能夠直接監督稅收用途,無論政府還是人民,都能夠注意如何用最少耗費幹更多事情,以取得更有效成果。[1]:124

問題[编辑]

如果法制不完備,中央超越界限剝奪地方自治權力,地方政府僭越權力對抗中央,從而發生地方分裂主義現象。[1]:130如果一個國家地區間發展極不平衡,自治政治基礎也就可能受到影響。[1]:130如果國家自治政策不利於減少發展不平衡,就有可能影響地方服從中央前提和基礎,從而滋生地方分裂主義思潮。[1]:130中央政治穩定是自治政治重要基石。[1]:130當中央政府發生裂痕和衝突,地方分裂主義總會抬頭。[1]:130在多民族國家,民族不融洽是導致地方分裂主義重要因素。[1]:130長遠根本解決地方分裂主義,是建立保持國家完整統一、又保障地方具有充分自治權力之政治機制。[1]:131

評價[编辑]

孫中山認為,地方自治是政治基礎:「日本之強,非強於其堅甲利兵,乃強於其地方組織之健全。不過,他們的這種地方自治,官治氣息很重,是不乎合吾黨民權主義全民政治的要求;但他們的某種精神和方法,在訓政時期卻很可參考,所以仍然有考察的價值。」[2]

参考文献[编辑]

参见[编辑]