行政國

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行政國並非專指單一國家或某一種類的國家,而是用以描述一國家政府在行政職能大幅擴張。使得人民逐漸依賴政府,甚至受政府行政部門不當壓迫的現象。

在此情況下,行政部門佔有極重要的地位。雖然立法司法權尚能發揮其職能,但行政組織與運作變得特別重要,可說是一權獨大。若無法適時用其他權力制衡行政權的權限與裁量的話(如國會調查權、預算審查權)。該國政府與掌控行政權限者(如國家元首政府首脑)極有可能轉變成極權政府與獨裁。而走向警察國家壓迫人民一途。

名稱來源[编辑]

「行政國」這個名詞出自一本由美國行政學者瓦爾多英語Dwight Waldo,1913年-2000年)所著、1948年出版之著作《行政國:美國行政學的政治理論研究》(英語:The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administratlon),而其中「The Administrative State」被翻譯為「行政國」:原詞彙用意在於強調現代國家行政部門的成長現象,並可做為一門學術研究。

1957年,另一名學者莫斯坦·馬可仕(英語:Fritz Morstein Marx)出版了《行政國:科層體制概論》一書,對行政國這個概念也有另外的敍述。

行政權力擴張之背景[编辑]

社會與經濟環境之變遷[编辑]

工業革命後,產業與經濟活動開始了重大且不可逆的改變:昔日小規模、家庭式的手工業學徒生產制度被大規模、機械式的工廠集體生產制度所取代。

雇主與受雇者的關係也隨之改變,在大規模的生產制度下,雙方只存在「工作」與「報酬」冷淡雇傭關係,彼此間毫無情感與私誼表現,另外因產業分工與聚集而使現代生產結構由農村轉向都市化,單位人口的增加與進一步聚集,改變了人與人之間的關係:人群之間陌生、疏離感更隨著社會關係改變進一步擴大。人們從鄉下移居到都市,失了根,其中有的人找到新工作、有的失業。他們與無數陌生人互動,並嘗試重新建立關係。

社會的快速變遷導致了勞資雙方貧富差距擴大,人們原有的定位瓦解。而以核心都市進行的大眾傳播系統滲透到農村之後,更開始腐蝕農村生活與原有的社會關係,並製造了更多的混亂經驗與社會問題。社會上都市與農村之間、以及勞方與資方之間的對立與貧富差距的現象日益嚴重,甚至發生衝突,並要求政府出面干涉仲裁之:

資本家系望政府能加強權力與職能,對工人組織工會罷工、怠工的行為加以制止;勞工則要求政府設法保障他們的權益和福利,並制止童工、超時工作的行為。此外產業界大規模的合併所形成的壟斷現象,也威脅到小商人與消費者的利益。工業化都市化造成的汙染與交通、社會問題,更使得人民進一步要求政府加以防止與管制。政府對此進行的干預與管理,造成了行政權力進一步擴張。

立法權的分散無力[编辑]

立法成員複雜,所代表的利益又十分分歧,再加上立法程序繁複,而議會領袖又不如行政首長對閣員的控制力量來的強大,導致立法權限與效率較為低落。一個法案審理協商曠日費時,最後被置之高閣者屢見不鮮。導致人民與其苦等法案之公布實施並保障權利,不如直接向行政部門請求來的迅速有效。

行政部門其事務之複雜化、專門化,更使得行政部門可用行政命令的權限從事行政立法,以及執行政策時面對法規的行政裁量,亦侵蝕了立法與司法部門的權限。

司法權的退卻[编辑]

基本上可分為下列幾點說明:

  • 無法適應快速社會變遷:面對科技高度發展的社會,各種專業問題與案件已大幅超出法官與法律專家所理解之範圍,許多案件不僅件數眾多,又相當棘手。在技術上法律也可能有許多無法規避預防的困難,使得人民面對法院信心開始產生懷疑。另外法律也多因時效性而無法因應新式犯罪型式與手法,而產生許多漏洞。
  • 司法程序的僵化複雜:法院審判與上訴曠費時日,使人民視訴訟為畏途,非不得以不上法院纏訟數月。相對的行政程序上的救濟途徑反而較為便捷。
  • 司法主要以保障私人權益為目的,然行政卻以增進公共利益為主要訴求:人民支持與依賴行政部門自然遠勝於法院。

行政權的擴張層面[编辑]

由於以下政府功能大多不必以立法執行,可以行政命令為之,進而造成了行政國的現象。

  • 現金給付(cash Payments):如殘障人士、中低收入戶、失業救濟金、農漁損失補償、國民住宅補貼...等,對社會上一些弱勢者進行現金給付,以達成從維持生命到促進經濟活力等眾多的社會經濟目的。
  • 基層結構建設與養護(Construction and Maintenance of Infrastructures):如:機場、港口、高速公路、大眾運輸系統、汙水下水道、廢棄物處理廠、學校...等公共使用或公共受益的有形興建與養護。
  • 提供服務(provision of services):提供專責機構及專業人員為人民作各種特定之服務。如:公立學校教育工作、公立醫療系統、水電、大眾運輸服務、青少年中途之家、電信服務等均屬於此項工具之提供。
  • 行為管制(Regulation of Behavior):指政府對個人或團體行為之應為與不應作為之規範。此類執行工具最易顯現出政府之公權力強制力,亦為該項執行時之特色。如刑事罪犯起訴逮捕、有害化學使用管制、專門職業標準訂定、土地使用分區與建物管理、廢棄物汙染源管制、勞動安全檢查、金融交易管理、菸酒廣告審查等均屬於該項工具之表現。
  • 治理能力(Capacity to Govern):透過各種手段去維持並強化政府的治理能力,其雖與政府任務達或並無直接關係,但卻是前四者的主要後援必備倏件。例如:稅賦規費的徵收、公物維護、財務行政、人事管琿、政策規劃、政府內部溝通與外部溝通、與外國的官方及實質外交等均屬此項工具之表現。

政府超載[编辑]

然在近年來許多國家卻發現,行政權的擴大,若源自於利益團體政客在資源分配下短視近利的政策,甚至共犯分贓關係,則會有以下的困境,如老人年金、失業津貼等福利的發放立意雖好,但施行最後卻造成赤字擴大與民意正當性的危險。如以下說明迴圈:

  • 每個政黨利益團體會滿懷自信地堅持自己的目標,然後認為其想法為真正國家施政方針
  • 政客為了短期政治利益並接納成為政策
  • 政府採取姑息政策
  • 國家機構與權限日益膨脹增多
  • 國家喪失政策之有效管理能力
  • 私部門的財富創造力量被破壞
  • 惡性循環

政黨政客於競爭時開很短視的社會福利政策,甚至是空頭支票。讓選民期望,把選民胃口養大後,最後負債與赤字丟給下一任政務官或官僚處理。最後會造成國家在功能上(dysfunctional)與民意上的雙重障礙,成為一種超載政府(overloaded government)的狀態。

此種縮減國家功能→民意基礎喪失,然不縮減國家功能→赤字黑洞加深的兩難困境,亦稱為合法性危機(legitimation crisis)。

行政權限的縮減與管制[编辑]

雖然現今世界許多國家行政權限實以擴張到相當大的程度,然為了設法防止其權力遭不當濫用與過度擴張,近年來已有許多修正制衡之方法:

議會控制與監督[编辑]

使行政部門對立法部門(議會)負責,並利用立法、調查、質詢、與限制權力進行制衡。若行政部門有越軌行為時,議會有權加以糾正,並控制監督行政官員施政作為。此外尚有年度預算的審查權、法律草案與修正案的審查、對重大政策(戒嚴條約締結、大赦緊急命令等)的議決權,以做為進一步的行政權限緩衝和監督。

司法裁量與監督[编辑]

法院的仲裁也是監督行政的一股力量:若行政者有違法亂紀等情事時,法院可採取懲戒、制裁行動。若行政程序與政策有違法、甚至違反憲法保障權益之嫌,更可以解釋憲法司法審查權(Judicial Review)進行進一步詮釋與裁量,以免法律與政策遭不當誤用或濫用。

此外,在法院控制的原則下,行政部門可以成為「被控告者」,當人民權益受到行政部門的違法或不當處理時,可向法院提出行政訴訟。並要求國家對其不當行為加以賠償,這些也足以說明行政權力至今已非漫無限制,司法裁量與監督也是相當有效的方法。

公民監督與控制[编辑]

公民可以透過所屬之利益團體來對政府進行監督與控制。如英美行政體系中,若無利益團體介入與協助,政府的業務方案幾乎難以存在──因為利益團體會督促通過特定法律,卻也阻止通過某些法律;英美兩國利益團體不僅數目眾多,力量也十分龐大。使得政務官在面對選票與政見時無法專橫跋扈,無視民意。

此外,有些國家的公民還可透過公民權限的創制複決權,利用公民投票方式,對特定行政政策法案進行創制與複決。使得人民增加對政府的影響力。

民營化[编辑]

為了防止行政權不當擴張,以及公營事業效率之低落,將若干行政業務開放民營已是1980年代「新公共管理」思潮下的新產物。除了將官股與營運權釋出至民間外,尚可將特定業務以契約外包(Contract out)、特許(Franchise)、補助(Grant)、與抵用卷(Voucher)等方式交由民間與非營利組織(NPO)承辦。除了可大幅降低政府負擔外,也使得行政權限進一步縮減。

另見[编辑]

參考文獻[编辑]

  • 吳瓊恩、周光輝、魏娜、盧偉斯(2004),《公共行政學》,智勝出版
  • Andrew Heywood著,楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯(2002),《政治學新論》,韋伯文化
  • 彭懷恩(2003),《政治學新論》,風雲論壇出版社