中華人民共和國計劃生育

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中華人民共和國政府與政治
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江西省九江市德安縣的一個宣傳牌

計劃生育中華人民共和國人口控制政策,屬於基本國策。現行計劃生育政策以控制中國人口數量為目的,提倡晚婚晚育,限制生育。目前計劃生育以獨生子女政策為基礎,農村夫妻只有一個女孩、夫妻雙方至少一方為獨生子女、自治區和一些省的少數民族壯族除外)等幾種情況可以生育兩個子女[1]。新疆少數民族農牧民、青海少數民族牧民可以生育三個子女[2]西藏自治區對藏族(幹部除外)實行自願計劃生育政策,提倡已有三個孩子的夫婦不再生育。

根據國際法,計劃生育必須以自願為前提。目前世界上只有中國實行限制性計劃生育政策。

近年來,中國人口的結構問題凸顯,總和生育率接近世界最低水平,老齡化嚴重,兒童性別比畸高。計劃生育的目標和理論依據都受到質疑[3]

歷史[編輯]

1950年代至1978年:從「贊成節育」到「最多兩個」[編輯]

1954年12月,劉少奇召集國務院多個單位的負責人舉行了節制生育問題的座談[4]。1955年3月,中共中央在批示中表示「贊成適當地節制生育」[5]三年困難時期結束以後,1962年12月,中共中央、國務院發出《關於認真提倡計劃生育的指示》,提出「在城市和人口稠密的農村提倡節制生育」[6]

1973年12月,第一次全國計劃生育工作彙報會確定了「晚、稀、少」方針,要求晚婚、一對夫婦生育兩個孩子、間隔四年左右,計劃生育工作全面推行。1978年10月,中共中央批轉國務院計劃生育領導小組會議報告,「提倡一對夫婦生育子女數最好一個最多兩個,生育間隔三年以上。」[7]

1979年至1990年:從一胎到一孩半[編輯]

1979年1月,陳慕華要求在全國性法律頒布之前,各個省、直轄市、自治區先行制訂地方的計劃生育試行條例。此後,各地都出台了計劃生育暫行規定,對違規生育者給予經濟和行政的嚴厲處罰。很快,計劃生育政策又變為要求一對夫婦只生一胎。1979年下半年起,多地又按照一胎化的要求修改計劃生育規定。除部分少數民族外,一胎化在全國城鄉全面實行,僅雲南、青海、寧夏、新疆農村可生育兩孩。1983年5月,錢信忠國家計劃生育委員會主任,他提出「一胎上環,二胎絕育」,1983年創下上環、絕育、人工流產手術數量的多項記錄。

1984年起,計劃生育政策有所調整。各地陸續實施夫妻雙方均為獨生子女可以生育兩個孩子的政策(雙獨兩孩),僅四省區實施較晚:湖北、甘肅、內蒙古2002至2003年,河南2011年。多數省份對滿足一定條件的農戶實行只有一個女孩可以生育第二胎的政策(一孩半)。

1991年至2013年:一票否決制和極低生育率[編輯]

1991年5月,中共中央、國務院做出《關於加強計劃生育工作、嚴格控制人口增長的決定》[8],各地推行計劃生育一票否決制。隨著計劃生育工作加強,中國大陸的總和生育率快速下降。1990年代初,生育率下降到世代更替水平以下。2000年人口普查顯示,生育率僅為1.22,處於世界最低水平。

計劃生育工作並沒有因為生育率極低而放鬆。2000年3月和2006年12月,中共中央、國務院兩次做出加強人口與計劃生育工作、穩定低生育率水平的決定[9][10]2010年人口普查顯示,中國大陸的總和生育率僅為1.18,仍然處於世界最低水平。

2011年11月,河南成為最後一個實施雙獨兩孩政策的省份,但生育率沒有提高。

2013年至今:單獨兩孩[編輯]

2013年11月,中央決定堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策(單獨兩孩),逐步調整完善生育政策,促進人口長期均衡發展[11][12]。2014年,各地陸續實施單獨兩孩政策,但申請數不到100萬,大大低於官方預期。

概況[編輯]

生育政策[編輯]

現行計劃生育提倡一對夫妻生育一個子女,因此又稱為「獨生子女政策」、「一胎化政策」或「一孩政策」[13][14]。允許生育第二個孩子的常見情況有:

  • 第一胎為無法成長為勞動力的非遺傳性殘疾兒;
  • 再婚夫婦合計只有一個子女;
  • 夫妻一方為獨生子女(單獨兩孩);
  • 農村夫婦只有一個女兒(一孩半,適用於19省份,直轄市和江蘇、四川除外)[15]
  • 海南、寧夏、新疆的農村夫婦;
  • 雲南(大中城市郊區、人口稠密或者生態惡化地區從嚴)、青海的農村困難戶;
  • 自治區和一些省的少數民族夫婦(壯族有時除外)。

具體生育政策由省級人大常委會制定,各省份之間有一定差別[16][17][18][19]。新疆的少數民族農牧民、青海少數民族牧民可生育三個子女,西藏農牧區提倡最多生育三個子女。

根據國家人口計生委2007年估計,中國人口中,適用一孩政策的佔35.9%,適用一孩半政策的佔52.9%,適用兩孩政策的佔9.6%,適用多孩政策的佔1.6%。[20][21][22]。政策生育率約為1.5,也就是說根據政策一對夫婦平均可生育1.5個孩子。

生育第二胎通常需要受到生育間隔期(通常為3或4年)的限制,但近年來一些省份已放寬或取消了生育間隔的規定。[23][24][25][26]

香港澳門兩個特別行政區並不實行計劃生育政策,但中央對大陸居民涉在香港生育問題有著相關規定[27]。在外國出生的子女若未成為中國公民則不屬於計劃生育政策的計算範圍,許多居民選擇赴美生子生育旅行[28]

2008年,國家人口和計劃生育委員會主任張維慶表示,計劃生育政策在未來十年內都不會有太大的改變。[29][30]

節育措施[編輯]

一環二扎(一孩上環,二孩結紮)政策在一些地區沿用至今。強制上環強制結紮強制墮胎甚至殺嬰等手段仍然十分常用[31][32]

根據2012年統計,計劃生育採取的各種避孕措施比例如下:宮內節育器(上環)54%,女性絕育29%,保險套10%,男性絕育5%,口服及注射避孕藥1%,其他1%。截至2012年,宮內節育器使用人數達1億3185萬,女性絕育人數達7089萬,男性絕育人數達1131萬。[33]據不完全統計,中國每年人工流產至少1300萬例,位居世界第一。[34]2012年實施的計劃生育手術造成子宮穿孔700多例,感染3100多例。[35]

社會撫養費[編輯]

2005年9月,四川省資陽市雁江區丹山鎮農廠村的村務公布欄上提到,2005年應徵收的社會撫養費為2.5萬元人民幣。其中有1.15萬元已經徵收,尚有1.35萬元未徵收。

2002年以前,超生的公民會被處以數額不等的罰款[36]。2002年9月1日實施《中華人民共和國人口與計劃生育法》後,違規生育子女的公民被要求依法繳納「社會撫養費[37],其中社會撫養費的徵收標準按省級(即省、自治區和直轄市)規定,主要參考的是當地人均收入,當事人的實際收入以及超生情節[38] 。例如,在湖南省,違法多生一名子女的公民,將被徵收的社會撫養費為雙方上年度總收入的二到六倍;而重婚、婚外生育或生育更多子女的,受徵收的倍數還會更高。[39]

在收取社會撫養費的過程中,地方政府為獲得社會撫養費作為地方財政收入而沒收嬰兒事件

其他懲罰[編輯]

根據《人口與計劃生育法》,繳納社會撫養費人員應由其所在單位給予行政或紀律處分。超生的員工可能被開除或受到行政處分。[40]

很多地方把計劃生育和戶口、教育等事項掛鉤,超生子女淪為黑戶,無法接受教育。這些政策在社會上引起了廣泛的爭議。[41][42][43]

此外,中國人口計生委在解釋「兩免一補」政策[44] 時表示說,超生子女也應享受這一政策,但實行計劃生育的家庭則可得到更多的優惠政策。[45]

主管部門[編輯]

1983年,國家計劃生育委員會成立,2003年改稱國家人口和計劃生育委員會,負責宣傳計劃生育相關的法律法規,並監督和檢查該政策的實施情況[46]。2013年衛生部和國家人口計生委合併組成國家衛生和計劃生育委員會。各級地方政府也都設有衛生和計劃生育委員會。

法律問題[編輯]

國際法[編輯]

國際公約和決議明確規定,計劃生育必須以自願為前提。1968年聯合國國際人權會議通過的《德黑蘭宣言》聲明,「父母有自由並負責地決定其子女人數和生育間隔的基本人權」[47]。1969年聯合國大會通過的《社會進步及發展宣言》重申,「父母有自由並負責決定其子女人數及生育間距之專有權利」[48]。中國1980年批准的《消除對婦女一切形式歧視公約》規定,男女「有相同的權利自由負責地決定子女人數和生育間隔」[49]。聯合國《國際人口與發展會議行動綱領》指出,計劃生育「不應採用任何形式的強迫形式。……不應以指標或配額方式強迫推行計劃生育。」[50]

國內法[編輯]

中華人民共和國憲法、法律、法規對計劃生育都有規定,但與上述國際條約和決議多有不和之處。參與制定《人口與計劃生育法》的法學專家湛中樂教授2010年與多位學者聯名發起《儘快啟動〈人口與計劃生育法〉全面修改的公民建議書》,建議全面修改《人口與計劃生育法》,明確生育權是基本人權,取消生育許可權制,廢止生育審批制度,取消社會撫養費制度[51]

憲法[編輯]

1978年憲法第五十三條規定「國家提倡和推行計劃生育」。

現行1982年《中華人民共和國憲法》對計劃生育有多項規定:第25條規定「國家推行計劃生育,使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應」,第49條規定「夫妻雙方有實行計劃生育的義務」,第89條規定「國務院領導和管理全國計劃生育工作」,第107條規定「縣級以上地方各級人民政府管理本行政區域的計劃生育行政工作」。

2004年3月14日憲法修正案在憲法第三十三條中增加「國家尊重和保障人權」的規定。

法律[編輯]

2001年12月29日人大常委會通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》,2002年9月1日施行。該法是人口與計劃生育工作領域的一部基本法律。

《人口與計劃生育法》第二條規定「實行計劃生育是國家的基本國策」,第十七條規定「公民有生育的權利,也有依法實行計劃生育的義務」。第十八條規定「提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的,可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。」第四十一條規定「不符合本法第十八條規定生育子女的公民,應當依法繳納社會撫養費。」第四十二條規定「按照本法第四十一條規定繳納社會撫養費的人員,是國家工作人員的,還應當依法給予行政處分;其他人員還應當由其所在單位或者組織給予紀律處分。」

《人口與計劃生育法釋義》指出「國家推行計劃生育,對公民來說不是強制性義務,是倡導性義務」。[52]

參與制定《人口與計劃生育法》的湛中樂教授認為,中國沒有任何現行法律規定,每對夫婦只能生一個孩子。他指出,一胎政策變成強制性政策,缺乏嚴格的法律依據。[53]

法規、規章[編輯]

國務院制定的現行計劃生育類行政法規有三部:

  • 社會撫養費徵收管理辦法》,2002年8月2日公布,2002年9月1日起施行。第三條規定「社會撫養費的徵收標準,分別以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準,結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節,確定徵收數額。社會撫養費的具體徵收標準由省、自治區、直轄市規定。」
  • 《計劃生育技術服務管理條例》,2001年6月13日公布,2001年10月1日起施行,2004年12月10日修改。
  • 《流動人口計劃生育工作條例》,2009年5月11日公布,2009年10月1日起施行。1991年12月26日發布的《流動人口計劃生育管理辦法》和1998年9月22日發布、1999年1月1日起施行的《流動人口計劃生育工作管理辦法》已廢止。

國家計劃生育主管部門還制定了多項計劃生育類部門規章[54]

西藏自治區外,各省級行政區都有人口與計劃生育條例(地方性法規)。計劃生育類省級地方政府規章一般有:社會撫養費徵收管理辦法、流動人口計劃生育管理規定、生育服務證管理辦法。一些自治州有執行省級人口與計劃生育條例的變通規定。

影響[編輯]

計劃生育對中國的人口結構人口總量、生育文化、國民經濟、社會保障、國家安全都產生了很大影響。它使中國的生育率降到極低水平,老齡化日趨嚴重,出生嬰兒男女性別比畸高。未來中國人口總量將急劇減少,經濟增長受到限制,國家安全受到威脅[55]

人口總量[編輯]

中國人民大學社會與人口學院院長翟振武認為,計劃生育使中國人口減少了4億。[56]根據中國計生委相關機構研究,截至2000年,共少生2.5億孩子[1][57]清華-布魯金斯公共政策研究中心主任王豐和美國北卡羅萊納大學的助理教授蔡泳認為,在1979年到2009年期間,中國的計劃生育政策避免了2億人口的出生。[58]

若繼續維持現行生育政策,中國人口達到14億後將快速下降,在2100年降至4.7億(每下一代相當於上一代人口62%)。

人口結構[編輯]

年齡結構[編輯]

一些反對者稱,參照已開發國家社會的經驗,應該擔心的是人口老齡化和人口減少而不是人口爆炸。一胎化政策造成中國「四二一」扭曲型家庭結構(意即四名祖父母與二名父母皆由一名獨生子女扶養),讓年輕夫婦背負沉重的扶養負擔,也讓社會高齡化問題日益嚴重。

政協人口資源環境委員會副主任鄭斯林聲稱:中國人口老齡化和實行計劃生育有關係,但這只是中國老齡化的原因之一,而不是全部;若不實行計劃生育,中國將會面臨更急迫的人口問題。[59]

聯合國估計,到2050年中國人口中三分之一年齡將超過60歲,只有48%的人處於工作年齡。

男女比例[編輯]

由於傳統重男輕女觀念和客觀條件的限制,一胎化政策造成男嬰比例的迅速增加,尤其是農村地區。依現行政策規定,農村人如果第一胎是男孩則不允許第二胎,如果第一胎是女孩,則允許第二胎。此政策本身不至於造成嚴重性別失衡,但是會有更多的農村家庭因此會違法選擇胎兒性別的終止妊娠。所以在傳統重男輕女的觀念和社會保障不夠要養兒防老的現實下,胎兒性別選擇雖然違法,但非常嚴重——普遍是在農村等地——未來將會出現許多找不到妻子的男性。有學者及女性主義者指出,女性過少對女性造成的傷害很明顯,如女性面臨更嚴重的人口販賣問題,性別選擇對母親的身心傷害;但異常的性別比對男性的傷害也很嚴重,這會讓男性心理痛苦、沒有娶妻帶來的成就感、責任感及安定感,大幅提高男性犯罪率、增加戰爭可能。目前中國的男性比女性要多3700萬人,而2005年出生的人口男女性別比已經達到118.9:100,男性比女性多20%。[60][61]這種性別的嚴重不均衡可能會在未來的二三十年之內導致嚴重的社會問題,而現代化社會讓女性有能力拒絕婚姻,會讓問題更雪上加霜。

在一項關於中國的研究中,研究員發現女嬰的出生情況存在少報或遲報的問題。[62]

民族構成[編輯]

由於漢族計劃生育政策比少數民族更加嚴格,少數民族人口在總人口中的比例持續上升,從1964年人口普查的5.8%上升至2010年人口普查的8.5%[63][64]。而年輕人中少數民族比例更高,2010年普查顯示14歲以下兒童中少數民族比例已經達到11.3%。未來少數民族人口比例將持續上升。

各年齡段少數民族人口比例
2010年人口普查[65]
年齡段 少數民族人口比例
0-14歲 11.3%
15-29歲 8.9%
30-44歲 8.2%
45-59歲 6.8%
60歲以上 6.6%

在一些少數民族聚居區,漢族比例面臨大幅下降。例如2011年漢族人口佔新疆總人口的38%,但漢族新生兒只佔新疆新生兒總數的17%[66]

少數民族人口比例增長的另一個原因是少數民族在就學等方面有優惠政策,少數民族和漢族通婚的後代,無論其少數民族血統的多寡,多登記成少數民族。但新疆的維吾爾族、哈薩克族與漢族通婚率不到1%,因此計劃生育政策對民族構成的影響遠遠大於通婚。

經濟[編輯]

有評論指目前中國適婚男性多於適婚女性的現象讓這些男性的家庭必須多存錢,這樣才能討到老婆,中國儲蓄率過高的問題打擊中國及全球經濟。[67]但指儲蓄是為了討老婆毫無根據,因當前中國人儲蓄的目的主要是為了「醫療、教育、住房」三座大山。

有觀點認為中國的農業社會中相信「人多力量大」,而且缺乏社會保障,少生將使得家庭經濟能力降低。部分農村仍有男丁分田分紅等的特權,故農村人都希望多生男兒。有觀點認為「四二一」結構令一名獨生子女能繼承更多財產,又避免了子女爭產的現象。另外社會有一說法:「越窮越生,越生越窮」,所以政府鼓勵「少生優生」。

國防[編輯]

長期計劃生育政策造成徵兵工作的困難,還使獨生子成為兵員主體,其作戰能力受到廣泛質疑。各民族計劃生育政策不同,導致邊疆地區人口的民族構成改變,最終可能造成國家分裂[68]

公民權利[編輯]

中國的計畫生育政策被越來越多的國內外民眾及專家學者質疑,被指違背公民生育權,用工具實用主義觀點看待人口問題,後果嚴重。許多人認為「計劃生育」和「家庭計劃」(Family planning)的最大區別在於「計劃生育」是憲法規定的公民義務,除中國計劃生育外的家庭計劃則是通常可得到政府補助、服務和相關諮詢,由民眾自願進行。部分反對者認為,社會中的生育問題應該由家庭自願決定,政府無權干預。許多國外人權組織一直批評計劃生育政策侵犯人權。不少地方產後婦女需強制上環,也倍受爭議。

支持者認為計劃生育是既定法律並實行已久,某些人執意要違法就必須承擔後果。既然城鎮能成功落實,就不存在農村、流動人員可以放寬的理由。 中國的計劃生育的關鍵是缺乏有效監督。計生部門彈性執法違法執法已成常態,中央各省地市都有自己的一套規章制度。這些制度並沒有被計生部門用來遵守而是被在方便的時候引用。

有些家庭會為了生兒子,在第一胎為女兒時,而選擇離婚,另行娶妻,這樣會多一次機會再生育多一個,而離婚後的女人就變成單親家庭了。甚至有的家庭對未出生女嬰進行非法墮胎,或將嬰兒遺棄,甚至殺害。

強制墮胎[編輯]

雖然《中華人民共和國人口與計劃生育法》並未規定對於違反計劃生育義務的人可以進行強制終止妊娠,即強制墮胎。但在地方執行時,強制墮胎的事件時有發生。一些大月份孕婦因無准生證等原因被墮胎,[69][70]甚至出現在懷孕九個月時強制墮胎的事件。[71]因強制墮胎導致母子雙亡的情況也有發生。[72]

兒童權利[編輯]

由於父母堅持自主生育權或是因各種原因(非婚生子、收養)[73],有些兒童自出生起就無法獲得戶籍登記。「黑戶」的身份,使他們遭受歧視和不公平待遇[74][75]。如果無法獲得戶籍登記,在現行制度下,這種受歧視和不公平待遇,將伴隨他們終生,甚至有可能「遺傳」給他們的子女。一些人非婚生子後,因避免受罰,而遺棄嬰兒,也導致出現孤兒的情況。

城鄉戶籍的不平等[編輯]

城市人口比例:因為城鎮居民大多只能生育一胎,而農民大多可以生育兩胎,造成城鎮居民人口的萎縮,此舉被認為和中國現在的城市化進程相矛盾。但是隨著大量農民在事實上(即使未獲得城市戶口)移居城鎮,事實上居住在城鎮的人口比例在增加。而城鎮居民只有一個子女,有些很渴望多生一個,而農民工則普遍生兩個甚至超重,都引起城鎮居民的不滿,認為只是在限制城市人發展。

就學:然而城鎮居民嚴格遵守計劃生育,只有一個子女,往往得到更好的教育條件。外來農民工多數生二胎甚至超生,而且外地戶口只能在城市入讀民辦私立學校,收費偏貴。公立學校也允許以贊助費的名義招收外地學生,使教學資源嚴重供不應求。

就業:目前城市就業形勢十分嚴峻,當獨生子女與農民工二代處於同一階段互相競爭,同時形成互相仇視的心理。

獨生子女[編輯]

80後」逐漸成為第一代獨生子女。因為只有一個後代,父母(祖父母)對孩子一般都過分驕縱,導致大多數的獨生子女喪生社會生存能力,普遍以自我為中心,缺乏承受挫折的能力。或有的家長認為「學業為重」,而只顧讀書,而忽視子女德育的發展。但有觀點認為,中國新一代的獨生子女所具有的獨立的性格特徵,無拘無束追求自由的生活態度,將有力地推動中國社會的轉型,推動中國社會的民主法制進程。這些都引起了一些社會問題和相關討論。

2007年3月15日,第十屆政協會議上,以葉廷芳為首的29名政協委員聯名提案,要求儘快停止執行一胎化,恢復「一個不少,兩個正好」政策。葉廷芳說:「獨生子女缺乏兄弟姊妹,其自然成長的天性受到壓抑,必然導致人性的變異。」

失獨問題[編輯]

因各種原因獨生子女死亡後,其父母便成為失獨老人。有些家庭的獨生子女若剛成年,因某些事故而忽然死亡,對家庭的影響是巨大的。儘管政府允許他們可再生育,但因年紀、健康、經濟或者已經絕育等原因,多數失獨老人都無法再生育,最後失獨老人可能不得善終。

評價[編輯]

支持者[編輯]

知名經濟學家、教育家,北大校長馬寅初認為,中國人口的過快增長需要得到解決,並在其著作《新人口論》中從糧食生產、工業原料供給、資源消耗等各個方面闡明,實行計劃生育政策雖然會遭到大多數人反對,但是必要的。[76]

中國計劃生育的主要支持學者李小平認為計劃生育目的是為了提高中國經濟發展,其認為家庭中第二個孩子是多餘的,對中國經濟沒有意義。進一步的希望在2200年將中國人口控制在3億。[77]

西方已開發國家對於世界人口問題的雙重標準也在中國民間輿論引發了一定程度的爭議,一方面,美國、澳大利亞、加拿大等新大陸已開發國家地廣人稀、資源高度充裕,即便耕地佔比不大也能擁有富餘的農產品、大量出口糧食。[78]另一方面,亞洲和非洲不少國家(如亞洲的菲律賓印度尼西亞斯里蘭卡,非洲的埃及盧安達)地狹人稠、人均資源佔有量短少、生存壓力日益增大,每年需要花費大量財富向加拿大、澳大利亞、俄羅斯等領土大國進口糧食。[79][80][81]某些西方國家政府、非政府組織和民間學者卻在從未對發展中國家人民的生存質量進行過系統的調查研究的情況下,一味地片面強調所謂的人類生存權,而忽視了人類的發展權也是人權的一部分。與此同時,美國、澳大利亞等西方領土大國的移民政策卻並沒有逐步放寬,任由世界人口分布不均的趨勢日益加劇,甚至對於因海平面上升而面臨淹沒危機的小島國吐瓦魯居民也不願接納(移民部長菲利普·魯多克在接受「澳大利亞電台」採訪時竟然將「環境難民」和正常移民混為一談,他表示,澳大利亞擁有完備的移民政策和移民計劃。與此對照,他覺著吐瓦魯人民移居澳大利亞的條件尚不具備)。[82]西方國家的雙重標準態度使得主張徹底廢除計劃生育政策的呼聲因受民族主義情緒影響而在中國始終難以佔據優勢。

反對者[編輯]

未來[編輯]

由於目前過低的生育率,有些學者預言中國人口可能會劇烈減少。由此有些專家主張放開生育政策,並且開始鼓勵生育。[83]


參考文獻[編輯]

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外部連結[編輯]

正面[編輯]

負面[編輯]

參見[編輯]