退休軍公教人員優惠存款

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退休軍公教人員優惠存款,是中華民國政府設置讓軍公教人員(即軍人公務員教師)將退休金以及公保給付存在臺灣銀行所能享受的特別優惠利息待遇。源自於1958年由國防部與財政部會銜發布的行政命令──《陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法》[1]。後來此優惠存款辦法陸續擴大延伸適用至公務員及教師,是為照顧軍人、公務員及教師的退休生活而設置的一種優惠存款利率的制度。在1995年實施退撫新制後,新進人員不適用此優惠,但是擁有1995年以前的服務年資者,在退休後仍可辦理優惠存款[2]

由於現行的軍公教優惠存款利率為年息18%,故此制度常被簡稱為軍公教18%口語讀法為「軍公教十八趴」[3])。

簡介

軍公教人員優惠存款利率依照民國八十四年以前服務年資定其優惠存款額度。選擇「月退」(月領)者,每個月享有月退休俸,再加上公保給付的18%優惠存款利息;選擇「一次退」(一次領)者,退休金和公保給付均可享有18%優惠存款利息[4][5]

此制度的設置在過去市場利率較高、軍公教人數較少的時代,政府尚有財力負擔。但隨著時代的改變,軍公教人員的生活已今非昔比,市場存款利率也逐步降低。而「軍公教優惠存款利率」與「市場存款利率」之間,兩者間的利率差距,需由政府財源補貼到滿足軍公教18%的資金缺口也逐步擴大[6],因而此制度在社會公平及政府財政方面的負面作用也日益嚴重,相關爭議也正迫使中華民國政府朝逐步廢止的方向修改相關制度。

計算方法

於民國84年以前任職,最年輕的18趴資格擁有者目前坐落於40歲出頭,以公保養老給付部分的優存而言,其退休後每年所能享有的18%利息金額為:「最後在職本(年功)俸(元)」乘以「優存年資的月數」乘以「18%」。「優存年資的月數」計算方式為:若某甲於民國80年到任,則民國80年到民國84年期間服務年資的月數得以列入「優存年資的月數」的計算,而於民國84年之後服務的年資則不予計算[7];84年以前的服務年資越多,則退休後「每年」所能獲得優存利息金額的額度越高。若某甲選擇領「月退休金」,以公保年資折算的優存利息,連同月退俸可以領至某甲死亡為止;若某甲選擇領「一次退休金」,則退休金併同公保養老給付,兩者得共存18趴優存帳戶,優存利息同樣享受終身[8]

適用對象範圍

日期(民國) 適用對象 行政命令
47年7月14日 開始適用國軍 頒行「陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法」
49年11月2日 公務人員(比照國軍) 訂頒「退休公務人員退休金優惠存款辦法」
54年2月22日 教職員(比照公務人員) 發布「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」
60年12月7日 國民黨各地方黨部、民眾服務社、知青黨部、台灣省青年服務團等部門人員(比照公務人員) 訂定「中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點」。基於相互平等之原則,國民黨務幹部管理辦法亦規定,專職黨工於退休時凡服務於公務機關之年資,亦併同計算。
62年6月7日 加計採認「中國青年反共救國團」、「中國大陸災胞救濟總會」人員(擴大適用範圍) 銓敘部62年6月7日及62年8月20日相關函釋辦理
63年12月17日 公務員(納入公保養老給付辦理優惠存款,比照軍保) 訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」
64年2月3日 教職員(納入公保養老給付辦理優惠存款,比照軍保) 訂定「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」
76年12月3日 國民黨黨工停止後續再比照公務人員 考試院第7屆第153次院會決議廢止,考試院第7屆第185次會議決議不溯既往之原則暨基於保障既得權益。
95年4月20日 「中華民國民眾服務總社及其分社」、「中國青年反共救國團」、「中國大陸災胞救濟總會」、「世界反共聯盟中國分會」、「亞洲人民反共聯盟中國總會」、「三民主義大同盟」等社團之專職人員 考試院第10屆第180次會議討論決議,有關中華民國民眾服務總社及其他社團專職人員年資自考試院決議後,不再併計公務人員退休年資;以往已退休處分確定者不予撤銷。

統計

統計的角度

軍公教優惠存款政策經過多年變遷,優惠存款額度及領取優惠存款的人數也不斷變動,這方面的研究,有從所得替代率的角度[9]來看,有從領取優惠群體的角度來看。

支出的統計

雖然軍公教人員優惠存款利率雖然在1995年(民國八十四年)已經停止適用後來的年資,此後加入的軍公教人員並沒有十八趴的優惠。但是由於市場利率逐步降低,政府補貼軍公教18趴優惠存款利率的利息差額也逐步增加[10]。政府一年份負擔的利息金額,1995年為新台幣188億元、2001年為新台幣396億元、2002年為新台幣485億元、2003年為新台幣560億元[11]、2008年為新台幣768億元[12]、2011年為新台幣801億元[13],18趴支出越來越大,並非越來越小。另一個支出大增的主因就是擁有十八趴年資的近40萬名在職人員,還沒達到退休年齡,這些在民國八十四年以前就任的人(民國84年以前就任離現在民國103年只有年資19年以上)有近40萬人還沒退休,其陸續退休後,開始加入領取十八趴利息的金額將越來越大,預估在2015年將達到支出的高峰,年支出達1400億元[14][15],之後逐漸減少,直到不少於2040年,乃至2050年之後的最後一位擁有18趴優存人員過世為止。

領取人數的統計

  • 目前正受惠於十八趴優惠存款的軍公教已退休人員,約四十二萬人。(軍人約十九餘萬人、教師約十一餘萬人、公務員約十二餘萬人)
  • 另外,尚未退休,但將來退休後能領十八趴的軍公教在職人員,同樣約為四十萬人。(民國八十四年以前到任,目前尚在職者)
  • 另根據台北大學財政學系黃世鑫教授的研究報告[9],在民國91(2002)年8月,當時已退休優存戶約34萬人,但存款金額分布極不平均(見該報告表9及pp.99頁),其列舉之統計概要如下:
軍人群體 人數 優存金額
將領
約4千人
平均約240萬元
軍、士官
20萬人
平均約50萬元
群體(已退休的34萬多人) 人數百分比 優存金額百分比
軍人
58.36%
30.89%
教師
22.73%
44.67%
公務員
18.75%
23.84%

與台灣一般銀行平均存款利率的對比

1982年以來台灣一般銀行的平均存款利率[16]
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
9.16% 7.55% 6.67% 6.28% 4.98% 3.94% 3.79% 5.6% 7.2% 7.13% 6.42% 6.29% 6.04% 6.06% 5.79%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
5.36% 5.72% 5% 4.62% 4.09% 2.38% 1.47% 1.11% 1.22% 1.4% 1.53% 1.71% 0.85% 0.6%

改革歷程

扁政府時期

2005年10月10日,陳水扁總統宣示改革軍公教十八%退休優惠存款利率[17]。11月10日,考試院通過銓敘部擬具的公務人員退休所得合理化改革方案,以所得替代率計算公式,修正舊制年資的公保養老給付辦理18%優惠存款的額度[18]

2006年1月12日,立法院在國民黨親民黨團運作下通過決議案,要求行政院及考試院必須將修改「軍公教人員一次退休金及公保養老給付優惠存款利率」所涉相關辦法與要點等行政命令修正方案送交立法院審查,在立院審查完畢前,應暫緩實施十八%改革方案,否則將向相關人員追返國庫損失[19]。同日也在國民黨親民黨運作下,表決通過大規模凍結銓敘部及考試院預算,需等待「公務人員退休所得合理化改革方案」取得法律明確授權後,財源始得動支。銓敘部及考試院因經費遭大刪運作陷入困難[20]

1月17日,銓敘部增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點三之一,規定支領月退休金人員每月退休所得不得超過最後在職待遇計算的退休所得上限百分比八五%至九五%[21]。2月16日,在立法院凍結預算壓力下,銓敘部宣布公教人員十八%退休優惠存款利率改革方案如期實施[22]

3月23日,於立法院法制、預算聯席委員會中,國親在人數優勢下,主導表決廢止十八%改革方案行政命令,未來該廢止案將提報院會議決。國親主導於聯席會通過對考試院長姚嘉文銓敘部朱武獻的譴責案,並移送監察院調查糾彈[23]。考試院長姚嘉文表示十八%改革方案繼續照常實施[24]

12月5日,藍綠立院黨團發布甲級動員,針對廢止18趴改革案進行攻防[25]。12月12日,於2月16日實施的公教人員十八%退休優惠存款利率改革方案,遭到廢止,改實施以每年一點四五個月的月數做為退休優惠存款的計算基準為折衷方案,此方案回溯至年初的2月16日,國民黨立委並附帶決議要求國庫要在兩個月內補足公教人員優惠存款因到期換約而損失的利息差額[26]

12月29日,國民黨親民黨兩黨黨團發出甲級動員封殺民進黨提出的「廢止銓敘部18%改革案」的復議案[27]

2007年6月8日,民進黨台聯黨團提出復議,立法院會排定處理廢止公教人員百分之十八優惠存款利率改革方案的復議案,藍綠進行攻防[28]

馬政府時期的法制化與調整案

2008年5月20日,馬英九就任中華民國總統一職,國民黨重回執政

2010年7月13日,國民黨立委逕行三讀通過將原來只有行政命令依據的十八%優惠存款辦法,改獲法制化[29],公務人員優惠存款從此得到法律位階的明文保障。

2010年11月22日,馬英九政府銓敘部全台各地退休公教人員,告知增加18趴優惠存款額度以進行辦理回存手續,此項調整大幅回復至2006年2月扁政府改革案之前的18%優存額度,臺灣銀行一個月之間因此增加兩百七十億元做為孳生18趴利息的本金[30][31],額外回存的本金於2011年1月1日起正式補充列入計算18趴利率。

2011年1月31日,馬英九政府為平息台灣各界的強烈不滿聲浪,考試院加開臨時院會,廢除才剛實施一個月的方案,通過18趴再調整方案,將退休公務員所得替代率調降,並自二月一日起實施[32],但是再調整後的十八趴利息的財政負擔還是高於扁政府時期的改革方案[33]

2012年10月13日,由於先前傳出勞保基金瀕臨破產的消息,引發民眾對勞保失去信心,各地民眾湧入勞保局諮詢或直接請領一次勞保給付以避免後顧之憂[34]

2012年11月21日,馬英九政府鑑於政府的支持度持續低迷、民眾的不安與社會的動盪,馬英九總統於是邀集三院院長研商年金改革,要求行政院(改革勞保)與考試院(改革公務人員退休金)兩院,在一月中旬提出改革方案,送立院修法完成改革。馬英九總統並說:「今天不做,明天就會後悔。」[35]

2013年4月11日,考試院在院會中審查通過銓敍部所報送的「公務人員退休撫卹法草案」(考試院函送立法院審議版),在軍公教當中只針對「公務人員」的退休年金進行改革。其中公務人員「優惠存款」的部分,在民國84年「以前」退休者繼續維持18%不變,在民國84年「以後」退休領「一次退休金」者一樣繼續維持18%不變。至於民國84年以後退休且兼具新舊年資者,其「公保」的優存利率要等到2017年(下一次總統大選之後)才開始調降到12%,之後每年降1%,到2020年時「公保」的優存利率降到9%,2021年之後的優存利率為台銀一年期定存固定利率+7%,並以9%為上限。2023年(民國112年)以後,公務人員的退休所得替代率才不能超過80%,如果原先每個月退休所得高於3萬2160元,在改革後低於3萬2160元者,政府將保障其每個月能領取3萬2160元,此即「樓地板條款」[36][37]。儘管如此,仍有一些公務人員團體持續向個別立委請託要求在立法院擱置此案,力阻此法案過關,或退回考試院重新研議[38]。而此「公務人員退休撫卹法草案」至今仍未完成立法。

法律解釋

《降低公保養老給付優惠存款金額案》理由書

司法院大法官之解釋有拘束全國各機關及人民之效力──釋字第185號

釋字第717號《降低公保養老給付優惠存款金額案》理由書

系爭要點自六十三年訂定以迄於九十五年修正,已逾三十餘年,國家各項社經發展、人事制度均有重大變動,公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升。且此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅,與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實施,產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象。系爭規定係為處理此種不合理情形,避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔,進而產生排擠其他給付行政措施預算(如各項社會福利支出),以及造成代際間權益關係失衡等問題(銓敘部一00年一月七日部退二字第一00三三0三一七一號函所附說明書及教育部九十九年九月一日台人(三)字第0九九0一三六五三五號函參照)。且系爭規定亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。故系爭要點之訂定確有公益之考量。又系爭規定並未驟然取消優惠存款,而係考量優惠存款之制度,其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼,而非獨立於退休金外之經常性退休給付,始修正為一般退休制度應含之所得替代率,並納入高低職等承受變動能力之差異,暨參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率,設置所得上限百分比,以消除或減少部分不合理情形,緩和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益,系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度,故未違反信賴保護原則及比例原則[39]

臺北高等行政法院判決書

臺北高等行政法院95年度訴字第00919號判決書」指出:「……公保優存要點自施行以來歷多次修正,原告與被告臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約,顯非屬有『信賴之事實』,原告謂因上揭優惠存款要點之修正,致受有優惠存款利息差額之損失云云,尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴,而實際開始規劃其生活或財產之變動,並付諸實施之「信賴表現」行為,容僅係「純屬願望、期待」,而未有表現其已生信賴之事實……」[40]

臺北高等行政法院100年度簡字第740號判決書」指出:「……無論前已辦理退休人員之換約續存或將來辦理退休人員之首次辦理,均應依上開優存辦法辦理優惠存款。前開優存辦法之訂定,並未影響退休人員原已取得之優惠存款孳息,亦即優存辦法僅向後生效,且公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限,原告對尚未續存之優惠存款利息,僅屬其主觀期望,尚無得主張信賴保護之適用……」[41]

法律學者的觀點

台灣大學法律系教授蔡宗珍指出,優存戶與台銀建立「定期契約」,適用十八%利率,屆期必須換約,政府則在背後補貼利息差額,形成三角關係。因此,優存戶與台銀之間是「契約履行」的法律關係,契約存續期間受契約履行義務保障,「不是信賴保護」。蔡宗珍舉例,優存戶可隨時解約,也可補回優存額度金額,契約期滿可再與台銀換約,雙方信賴的基礎是契約,根本不是信賴保護[42][43]

民調結果

是否贊成民國84年以前的公務員年資可適用18趴優惠存款
媒體 日期 贊成 反對
中國時報[44] 2011年1月12日 25% 61%
軍公教十八%優惠存款利率是否合理
機構 日期 合理 不合理
新台灣國策智庫[45] 2011年1月17日 16.9% 71.1%

批評、爭議和對台灣社會的影響

軍公教待遇的比較

軍公教內部待遇別

目前有四十一萬人正在領取18趴利息,軍公教隨年資增長,職等會晉升、薪級年功俸會增加,即薪資會增加。薦八升薦九職等的非主管職公務人員每月可調薪1,030元,主管職可調薪2,930元。[46],而14職等之常次20年來加薪64580元、增加84.59%[47],每年升級,薪資月支數額增長八百至一千多元,尚不含專業加給增長的部分[48],教師不用升等考。以正職國中小教師為例,大學學歷的教師就可憑年資增長直升到625級,碩士學歷的教師可直達650級。到學校任教後,利用額外時間就讀在職進修碩士學分班的國中小教師,獲得碩士學位後,敘薪等級跳升5階,月薪立即增加至少六千六百元以上(含薪額與學術研究費的差距)。以同樣服務13年年資的國中小教師而言,碩士與學士學歷的教師月薪差距為11690元。目前國中小學碩士學歷以上的教師約佔教師總數的45%(短短幾年從30%到現在已經將近一半了),且比例正在繼續增加當中[49][50][51],國家財政支出也因此而持續增加。目前各大專院校開辦的暑期、夜間及假日等班別的「碩士在職專班」、或「在職進修碩士學分班」,可以看到有非常多的現職教師(正式教師)在裡面進修。但是公務員每晉一級多領兩三千至五六千(少數高階職位可以多領上萬),且十年任期內也非常難升到五次官。因此除非是少數非常高階的官員,不然年資差異就算達十年,反映在月薪上最多加一兩萬至三萬。且軍公教人員每年有年終獎金1.5個月,加上考績獎金1個月(甲級,晉本俸一級,並給與一個月俸給總額之一次獎金)[52]。但是教師卻不像公務員有考績甲等的比例限制,亦即只要不犯明顯的錯誤,單位內的教師考績通通都都可以打到甲等,目前九成以上的教師每年都享有1個月的考績獎金(外加1.5個月年終獎金)。部份民間企業有三節獎金、考績獎金,少數企業有數個月的年終獎金,分紅公司賺錢還不一定有、配股費用化後幾乎沒有任何企業進行配股了[53]。而公職每年皆享有年資加薪,薪資穩定。因為軍公教的薪水只有調升,卻沒有調降的機制,使得軍公教的薪資在大環境不景氣的當下,成為萬綠叢中一點紅,更遑論有十幾項的軍公教福利。福利之外,就薪資的部分而言,低階軍公教人員年薪在四十萬至六十萬,中位數年薪八十萬。加班費的部分,民間加班依法有加班費,公職人員也有加班費(軍職則是夜點費,在1800~0800留值或加班滿4小時則另加給60元),勞工加班依勞動基準法第24條加給三之分一至加倍,公務員加班則以每小時平均工資給付或以補休辦理[54]。而公務員的休假則有補助:「國民旅遊卡」補助(應休畢14日內的部份)、「休假補助費」每日600元(超過應休畢14日以外的休假部份,限週一至週五)。公務員享有「休假補助」與「不休假加班費」雙重薪給制度並存。若是帶部隊的指揮職軍人,需要24小時待命(行政幕僚職等等上下班的職業軍人除外),則此領導職有領導加給(2000元),若是幕僚職、非領導職則沒有領導加給。

民國八十四年前後軍公教的各項差別待遇

一、民國84年以前的年資其退休金可享有18趴利息,民國84年以後的年資其退休金沒有18趴利息。
二、民國84年以前不用提撥薪資存入退撫基金(恩給制),民國84年以後開始要提撥部分薪資存入退撫基金(儲金制)。
三、民國84年(含)以前軍公教人員子女教育補助費配合每年學雜費調幅以同比例調高,民國85年以後子女教育補助費金額固定。
四、民國84年以前任職的公教人員全家人享有《公教人員生活必需品配給》,至民國84年以後則無。
五、民國85年1月才完全廢除公務員分省區定額錄取的制度[55]

軍公教與民間的比較

當民間社會批評軍公教的工作性質、各式各樣的福利待遇,以及沒有能力到外面找好工作等等的批評,軍公教往往常單拿軍職,或拿最低階人員(新進人員)的薪水做為擋箭牌以抵擋社會的輿論[56][57] 。此外,常可見到一些軍公教人員以理想化邏輯推理來合理化其所擁有的薪資與福利,係經過激烈的競爭才得到的[58](實際上待遇是以「職位本身」性質做為考量,而歷年考試進來的錄取率、報考人數多寡等等入門過程並非待遇考量的因素,很少人考的類科,就算當年錄取率100%全數錄取,待遇也不會因此改變)、或稱當以好待遇才得以留住好人才、要均富不要砍福利[59](許多人所謂的拉高勞工同軍公教一樣福利待遇的均富之說,在可見的未來是不可能達到的。少子化、高齡化、勞動力逐年減少、產業外移、資金外流、整體資源有限、國家赤字大增的台灣社會,人民只會越來越辛苦)。一旦遭受批評,就以追求「個人利益最大化」的微觀觀點,稱呼批評者為忌妒眼紅、吃不到酸葡萄、沒本事的魯蛇、怎麼不來考等等,純粹以日頭赤炎炎、隨人顧性命的靠個人本事、自求多福的觀點來做為其合理化軍公教福利待遇(來源是國家稅收)的說詞[60][61],似乎只要個人當上軍公教以後問題都會不見,卻從來不去思考台灣的大環境,如:經濟現況(人民實質薪資倒退十幾年)、人口結構(勞動力減少、納稅人口減少、高齡人口大增)[62]、國債沉重瀕臨舉債上限,而難以繼續支撐這種經常性(常態)的軍公教高額支出;開口就說民間企業動輒發放十幾個月的年終獎金(其實僅為登上新聞媒體的極其少數以及非固定常態),或與公家內部佔少數比例的高官大官相比來表示自己的不足,卻避提民間最普遍的無薪假裁員,以及日夜顛倒、超長工時等等工作性質來與自身做比較。

軍公教人員表示當年(幾十年前)的公職薪水低於民間,但問題是公務人員的福利多樣化,而且每個月政府都會送米、麵粉等等民生用品到家裡來,不必擔心吃的消費問題(詳見:《公教人員生活必需品配給》)。

黨職併公職

仍屬黨國體制的民國60年,國民黨所轄單位「中華民國民眾服務總社」以機密速件發函給考試院,要求將優惠存款於追加國民黨黨工(包括救國團、國民黨各地方黨部、知青黨部、民眾服務社、台灣省青年服務團,甚至在國民黨的幼獅文化公司任職及幼獅社擔任記者都算在內),將並未經過國家考試的人民團體員工視同國家公務員,以其黨職年資併入政府公職年資計算,合計退休金,而黨職併公職溢領的退休金至今並未追回。由於當時黨工年資從相當常任文官最初級的委任一職等到最頂級的簡任十四職等都涵蓋在內[63],以過去幾十年的黨職轉文職、黨職併公職退休的人數來推估,溢領的金額應極為龐大,但所涉金額至今尚無正式統計。

黨職併公職讓許多不能領月退休金的國民黨人士變成可以領,成為國庫的沉重負擔。因而受益的高層國民黨人士包括前副總統連戰(3年8個月)、前台灣省省長宋楚瑜(於民國73年到78年在國民黨中央黨部上班期間仍不肯放棄總統府秘書職務,等於是領總統府薪水在國民黨上班,違反公務員服務法禁止兼職規定,還可讓公職年資不中斷)、考試院長關中(10年2個月)、前總統府秘書長吳伯雄(2年1個月)、前司法院長施啟揚(7年2個月)、前司法院長林洋港(2年4個月)、台中市長胡志強(10年10個月,其中謊報10年赴美英唸書的海外黨工年資和回國後的教授年資只差一天,使退休年資不至中斷,而從原先只能一次退領可改採月退方式溢領)、前交通部長林豐正(9年6個月)、前僑委會委員長焦仁和(3年3個月)、前法務部長蕭天讚、前考試院秘書長吳鴻顯(2年6個月)、馬英九之父馬鶴凌等[64][65][66][67]。根據統計,2000年5月20日政黨輪替前,有上百位國民黨籍高官,引用國民黨內的《中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點》等黨職併公職內規,趕辦退休結清年資領月退,他們平均申請退休的年資在20到30年之間,高官高薪高退休金,還領18趴高優惠存款利息,退休後每個月領的錢與上班時差不多。2007年時,已查出共有至少581名國民黨特權階級溢領退休金,溢領金額高達新台幣約3億2千萬元。職司此事的考試院長關中自己溢領的金額,已達6648萬元。若將國民黨上上下下多年來以黨職轉文職、黨職併公職退休的人數來推估,全部溢領的金額至少新台幣500億[68]。國民黨這種黨國不分、以國家資源與全民納稅錢替它支付私人黨工退休金的做法,在遭批露後引起各界撻伐,認為是「雙重的不公平」。民進黨就主張國家與銓敘部應就併計的部分向國民黨追討損害賠償,2005年的民意也一面倒地支持追查黨職併公職(認為不當者有百分之六十三點五,認為適當僅百分之十一點八)[69][70]。事實上,依《中華民國憲法》規定:「考試院掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」(第八十三條)「公務人員之選拔,應實行公開競爭之考試制度。非經考試及格者,不得任用。」(第八十五條)但國民黨黨務人員不是公務人員。司法院大法官會議《釋字第五號解釋》「行憲後各政黨辦理黨務人員,不能認為刑法上所稱之公務員。」(1952-08-16)、《釋字第七號解釋》「行憲後各政黨、各級黨部之書記長,不得認為公務員。」(1952-09-29)與《釋字第二十號解釋》「省黨部、省婦女工作委員會均係人民團體,其主任委員及理事,自非憲法第一百零三條所謂公職。」(1953-07-10),因此1971年開始的黨職年資併計公職,違法也違憲,應屬自始無效[71]

對於退休軍公教人員優惠存款議題,民進黨和泛綠政黨、媒體多次炮轟「黨職併公職」,18%利息導致社會分配不公。然而卻被曝出,民進黨多位大佬,例如2016年中華民國總統候選人蔡英文也領取18%優惠存款。如此,民進黨泛綠陣營被指出「一邊領18%,一邊罵18%」。在受到輿論質疑後,蔡英文宣布放棄這項優惠福利,全額捐出18%優惠存款所得。

利息補貼的預算來源

由於軍公教人員優惠存款利率預算來源是國民的納稅金,金額相當龐大,並且為因應龐大的退休潮正逐年增加支出,因此造成最大的爭議:軍公教人員由全民納稅照顧,但照顧到如此不可思議的程度,例如不減薪、不裁員、死後餘蔭家屬領半俸等等與民間完全脫節的制度,如此種種強烈的對比與差別待遇,不僅製造國家內部人民的階級化[72],也造成國家財政的嚴重舉債、債留人民及後代,須加倍努力工作償還,在資訊透明化的現今已普遍引發各界不滿<ref="財訊雙週刊" />蘋論:公務員年終是變相買票,蘋果日報,2013-11-29</ref>。

相對剝奪的劫貧濟富制度

由民國四十年代開始實施的優惠存款,至民國72年起,利率改為固定18%至今已逾30年,但是市場利率愈走愈低,大批軍公教退休潮加入領取18趴的金額卻愈來愈多,國家財政赤字缺口也愈來愈大,卻要全民共同承擔這筆優惠存款利息。軍公教與一般國民的社會福利相比,政府明顯過度照顧與偏向軍公教。軍公教各項福利無論高中低階都是一體適用,例如:「子女教育補助」、1.5個月「年終獎金」外加1個月「考績獎金」、高額的「喪葬補助」(依親人別補助3至5個月薪俸額)、「結婚補助」(補助2個月薪俸額)、「生育補助」(每生一兒補助2個月薪俸額)[73](以上三項為「喪葬、結婚、生育」的「薪俸」補助,另外又有一筆高額的「喪葬、生育」的公保「保俸」補助[74])、每年一萬六千元的「國民旅遊卡」補助、若軍公教人員死亡,則其「配偶繼承領月退休金半薪到死」、退休人員的退休金跟著在職人員一起調高、退休人員每年還享有「年終慰問金」、「公教三節慰問金」(春節、端午節、中秋節)......種種這些不管低階、中階至高階都有[75][76]。光是舉例軍公教子女教育補助這一項福利而言,竟然是由國小入學一路補助到大學畢業那年為止,已退休人員的子女一樣適用。軍公教人士若是有三名子女就讀私立大學,每一個學期(每半年),三名子女每名都各得政府補助三萬五千八百元,完全不需要到臺灣銀行門口排隊辦理助學貸款,子女們也不用像別人還得辛苦打工償還學貸。軍公教並不弱勢,卻享有比弱勢者更高額且更廣泛的補助,卻還要相對低薪的勞動者來納稅供養其種種特別福利,認為軍公教福利為「劫貧濟富」[77]

政府長期以來的積極差別待遇

軍公教人員表示當年(幾十年前)薪資不如民間,才有這十八趴優惠的合理化說法,但是當時軍公教已擁有《公教人員生活必需品配給》,每個月政府發送麵粉麥片到軍公教家裡(從民國四十年代持續到民國八十年代),並按照軍公教個別家庭的人口數配給,全家人吃的部份幾乎等於省了下來。但是在早期恩格爾係數偏高的年代,民間老百姓花費在吃的消費卻佔了收入的一半[78],閒錢所剩不多,跟由政府供應主食的軍公教根本天差地別。過去政府對軍公教長期的照顧不遺餘力,在民生所需方面力圖彌補及降低其薪資的消費,諸如:食(生活必需品配給)、住(房屋優惠貸款超低利息)、行(車票票價減免)、育(子女教育補助)、樂(門票票價減免)[79]。直到最近為止,軍教人員數十年來還享有免繳所得稅的待遇,所節省下來累積的金額相當可觀。

軍公教另有許多額外政府給予的特別優惠政策,鮮為外界所知,但付出的代價是由國家財源支出,例如:服兵役期間(含義務役)併計退休年資[80]、年資滿30年的軍公教人員免繳公保費與健保費[81]、軍公教月退採半年領(1月份領1~6月、7月份領7~12月),期間死亡的溢領不用繳回[82][83]、國內進修費用補助、出國讀研究所修學分的學費與生活費補助(公教人員出國進修研究實習要點)[84] [85]......,林林總總非外界所能詳知。

軍公教各項補助的起源非常早,自民國40年代起提供軍公教子女教育補助及獎學金[86]。現行規定公教人員「結婚補助」、「眷屬喪葬補助」、「生育補助」、「子女教育補助」之《全國軍公教員工待遇支給要點》,前身為民國六十二年一月訂頒之《中央公教人員生活津貼支給辦法》及《臺灣省公教人員生活津貼支給辦法》,再前身為《全國公教人員婚喪、生育、醫藥災害及子女教育補助辦法》[87][88]

行政院國軍退除役官兵輔導委員會每年擁有近1400億元預算用來照顧榮民及榮眷,包含就業、就醫、就學、就養、福利服務和榮眷照顧等等,這還不包括五千多億老舊眷村改建的費用。榮民符合就養資格每個月最低就有一萬四千多元的榮民就養金[89],榮民每年另有1.5個月年終慰問金,以及三節加菜金。赴中國大陸長期居住的就養榮民,得享有之就養給付有:一、零用金。二、主副食代金。三、服裝費。四、三節加菜金。五、春節慰問金。(詳情請見:《就養榮民赴大陸地區長期居住就養給付發給辦法》,第七條條文)。有職與無職的榮民於榮民醫療體系免繳掛號費;無職榮民的健保費全額補助;有職與無職的榮民於榮民醫療體系的部分負擔全額補助;榮民就學國中、國小子女享有營養午餐補助金,每人每學期2700元;榮民榮眷基金會也提供7種申請資格的榮民子女就學補助一學期5000元;榮民的眷屬還享有水費、電費優待、沒有職業的眷屬補助70%健保費等等[90],另外還有其他許許多多的福利項目[91][92]。政府長年以來給予榮民榮眷族群的福利待遇,在現今整體資源有限,以及致力於追求公平正義的台灣社會,已普遍引起各界矚目[93][94]

由於掌握資源控制權力的政府單位,不可諱言,長期以來一直刻意攏絡與鞏固這一群軍公教人員[95],例如〈立即上工計畫〉(僱用每人每月補助企業1萬元,最長補助6個月)、〈充電加值計畫〉(中小型企業補助95萬元為上限,大型企業補助190萬元為上限)、〈立即充電計畫〉(中小型企業補助95萬元為上限,大型企業補助190萬元為上限)、〈培育優質人力促進就業計畫〉(僱用每人每月補助企業26190元,員工每月只拿22000元,即著名的「22K就業方案」)等等[96][97]。政府更直接把對中小企業增聘員工的就業補助放入法條裡面,變成常態化的補助,如民國99年制定公布的《產業創新條例》。

赴中國大陸長住可再領一次退

1992年制定的兩岸條例第二十六條規定,支領各種月退休(職、伍)給與的退休軍公教及公營事業機關人員,擬赴大陸地區長期居住者,應向主管機關申請改領一次退休給與。立法委員李應元舉實際案例指出,有一A先生於六十四歲退休,一次退領一百八十萬退休金,月退俸則為三萬二千元(每年會隨物價或公務員調薪而調整),已領取三十三年、逾千萬元退休金,於九十八歲高齡因赴中國而依照兩岸條例再領一次退,所以又可再領九十萬元[98]

台灣地方政府已無財力負擔優惠存款

由於中央政府與地方政府均需分擔軍公教18趴優惠存款,統計至民國99年底,共有17個縣市政府正積欠優存利息差額代墊款。民國99年當年度積欠達到93.33億元,而之前的民國96年至98年這三年各積欠不超過50億元,截至101年9月止,地方政府共積欠達315億元[99]。由於長期負債累累的各地方政府還需負擔地方公務機關的退休公務員,以及國中國小退休教師的優惠存款支出,其金額極為龐大需以舉債方式編列預算,造成地方政府龐大的財政負擔,因而排擠地方軟硬體的建設及維持經費,乃至於達到舉債上限而編不出預算。部分縣市於2004年連署聲請司法院大法官釋憲,表示不再願意支付欠款,並希望中央政府自行負擔利息差額。銓敘部基於職責只得不斷要求各積欠機關,分期付款儘速還錢[100]

臺灣銀行表達不願意繼續補貼優惠存款

民國92年時,由於政府編列93年度補貼18%的軍公教優惠存款利率預算增加到300億元。因為身為公營銀行的臺灣銀行配合政府政策承辦優惠存款業務,其所需負擔的利息補貼金額上漲到80億元,使台銀的盈餘大減,台銀以「於法無據」為由,向財政部表達不再補貼之意[101]。另於民國98年,臺灣銀行董事長張秀蓮表示未來台銀以台灣金控名義公開上市後,希望台銀不再負擔18%公教人員優惠存款,轉由政府全額負擔[102]

沉重的軍公教退休金債務及支出

根據行政院主計處於2010年公布的中央和地方政府潛藏負債(國家債務分二種,一種是己公布的帳目,另一種是隨著時間推移而呈現的,即隱藏性債務),合計達13兆7819億元,是實際累計債務餘額的2.84倍。潛藏負債13兆7819億元當中的9兆元,是給軍公教人員的退休金(包含新制退休金、舊制退休金、軍保、公保、優惠存款18趴利息),占政府潛藏負債比例超過六成五[103]。另外,行政院主計處於民國99年度中央政府總決算總說明中指出,計算未來30年需負擔之「舊制」軍公教人員退休金(即民國84年以前服務年資折算的退休金額度),中央政府為2兆9487億元,加上地方政府的2兆8874億元,合計5兆8,361億元[104]。而5兆8,361億元這筆「舊制」退休金(即民國84年以前的年資折算退休金)的金額負擔只是軍公教退休金當中的一部份而已。在國家財政年年赤字入不敷出,以及國家舉債瀕臨40%法定上限的情況下[105],併同台灣生育率為世界排名之末、納稅人口與生產人口逐年減少的情況下[106],此等龐大負擔對嚴峻的國家財政,以及對台灣未來的永續發展,將造成難以想像的惡果,而嚴峻的國家財政能否逐年支撐下去,正是全國人民最關心,也是最為嚴肅的問題[107]

造成社會福利預算的排擠

政府每年編列幾千億元的社會福利預算,主要受惠對象是軍公教[108][109][110],社福預算以軍公教名目為最大宗,因為預算排擠,導致老弱貧病的申請門檻太高而難以通過。軍公教福利在七零年代以來一直佔社會福利預算超過五成,2001年起改以不同統計方式計算,也佔據四成左右,人數雖少支出卻極高。

人口結構變遷與寅吃卯糧的惡性循環

台灣面臨老一輩擁有過多國家資源的世代正義問題,社會財富集中於老一輩名下。加上民國百年起,龐大的軍公教退休潮大量吸取國家財政資源做為其退休金,政府財政預算遭受排擠影響其他經常性支出,國家整體資源的分配失調因而僵化,年輕人的發展機會將大幅減少。年輕人的薪資大減、失業率高漲,因此許多年輕人就算有父母的資助,也很可能因為成為啃老族的羞恥心,以及對台灣未來的悲觀而不願意生育,強大的經濟壓力下也不敢消費。隨著老人化與少子化時代來臨,加上國人壽命不斷延長,吃退休金的退休軍公教人員越來越多,新一代的年輕人口越來越少、老人人口比例越來越高,年輕人將來得花費其更多心力、金錢、時間、資源共同養活國家社會上更多老人。台灣的生產勞動力人口逐漸減少、納稅人減少,造成國家經濟萎縮,使得國家財源更加吃緊,而財政支出卻不斷升高,整個國家陷入惡性循環,使年輕一輩看不到未來[111][112]

人力資源虛耗與國家經濟的損失

軍公教內部也存在世代正義問題,資淺者的工作負擔平均高於前輩,不僅入門的錄取率比資深者當時更低、也沒有職場前輩的高薪及高升機會、更沒有18%優惠存款。不過公務員內部缺額的升職機會還是優於民間。因為年輕人大都不願意進入勞力層面較高的民間職缺,都往幾乎勞力較少的公務員職缺搶位。由於大環境不景氣、學歷貶值、企業薪資減少,使得一年超過五十萬人參加公務員考試,希望求得待遇高、工作穩定,與多重福利的公務員職位。但是相對地,政府有意給予公務員優渥福利待遇,有形無形地鼓勵台灣許多人才花費許多時間及各種資源在準備公務員考試上面,台灣整體付出的機會成本不可計量。考生一年接著一年考,個人的社會競爭力也越來越弱,陷入不得不再考的惡性循環;非常多碩博士學歷的高級知識份子也來搶簡單工作的公務員職缺,就因公教福利待遇好、穩定度高、空閒時間多、退休金優渥[113],使得無數花費許多國家資源培養出來的人才,沒能投入生產,反而將時間花在準備公務員考試以圖擠入窄門安穩過一生。大量人才虛耗、各產業人才空虛與流失,使得企業研發能力與生產力下降、國家產業加速空洞化、台灣的工商業發展因而停滯乃至萎縮,此種現象對台灣的工商企業、國家經濟景氣,以及對台灣的經濟發展而言,其弊害甚鉅[114][115]。公務員也因為經濟不景氣、民間職業的不穩定性而不願意離開公職,導致內部人員太多而使升遷機會減少。軍公教多樣化的福利、極度的職位保障、豐厚的退休金也是軍公教不願意離開公職的主因。

中低階軍公教為人事費支出比例的最大宗

18%優惠利率實際上也加劇台灣世代正義問題,也對台灣永續發展造成負面影響。軍公教認為社會把有領十八趴的人都等同於高階主官、主管們的收入並不公平。其實高層、低層都是軍公教,制度是一體化的,沒有一味批評高層的道理,這是軍公教制度一體的問題;而且都是軍公教,內部有往上流動的機制;就算是低階的軍公教,其福利待遇也遠遠優於民間部門的基層受僱者,因此若僅僅只是檢討與刪減高階退休人員(102年度全國公務人員當中,政務人員、民選首長、10職等以上高階簡任合計僅1萬1224人,而9職等以下中低階薦任、委任合計高達30萬8073人[116])的福利待遇,因為高階退休人員佔軍公教總人數的比例少,所以根本上不足以解決軍公教鉅額人事支出以及造成龐大國家債務的問題。

近年來,在國家財政瀕臨舉債上限的破表危機下,政府上下思考尋求如何改善政府財政而不至於失控爆發危機的方法,在野黨立委極力要求政府推動軍公教福利待遇的改革,尤其其中早已不合時宜、強烈違反社會公平、沒有法源依據的項目。然而卻有不滿立委要求改革的聲音出現,直把矛頭單獨指向立委的薪資福利待遇,許多支持檢討軍公教福利待遇的人不明所以也隨著轉移過去,而失去原來的焦點。這些不滿立委的論點包括:立委的相關補助一堆、9A福利、油水多到爆、包含助理費年領九百萬元、軍公教再怎麼比也比不上立委,立委不檢討自己只會檢討別人(2012年11月1日,立法院朝野黨團已共同聲明決定一起檢討立委待遇[117])......種種。但問題是立委的任期只有4年,競選所需經費極為龐大,還不一定能當選,席位也只有113席。就算立委與助理全部不支薪,將所有福利取消,以一人一年節省1000萬元計算(取最高標準),國庫整體一年所能省下來的錢為:1000萬元× 113人 = 11億3000萬元。這11億3000萬元等於國家沒有立委一年所能節省下來的錢。至於退休軍公教部分,光是舉「退休軍公教人員子女教育補助」這一項目而言,一年就要花超過16億元。要逐年決定隔年是否發放的「退休軍公教人員年終慰問金」項目,一年就要202億元。退休人員還有「三節慰問金」一年要15億元、「十八趴優惠存款」一年要801億元......,這些項目還不含供給軍公教月退休俸與一次退休俸的支出(一年數千億元)、還不含供給軍公教在職人員的薪資福利支出(一年數千億元)。「立委支出」與「軍公教支出」相比較,何者影響國家財源為重,不難得知。

此外,就政府照顧有加的榮民團體而言,榮民就養金基礎每月一萬四千多元,中高層級榮民的退休所得更多。一般老人若沒有子女奉養,則處境悽慘,但是榮民有政府積極照顧,退除役官兵輔導委員會預算每年就接近一千四百億,中央政府總預算的金額近十分之一已經用在照顧榮民榮眷身上。

臺灣銀行因優存業務而侵蝕自身獲利

前監委翟宗泉等國民黨高官反對降低降18趴,認為18趴是養廉金,降低公務員福利是「濫用公權力干預其與台銀的定期存款契約,違反憲法保障人民自由之規定」[118][119],其實台銀早就向政府表達過拒絕替政府補貼18趴優存,因為並沒有任何行政命令規範台銀一定要補貼利息差額,而台銀代墊18趴的400多億元,早就遠遠超過台銀的資本額[120][121]

職業別及世代對立形成政治與社會問題

  • 馬英九政府調整過去扁政府於2006年所做的18趴改革,大部分回復至2006年改革之前的優存額度,造成十八趴利息本金的定存上限得以大幅提高,遂引起廣泛的民怨風暴。銓敘部以審定函通知公教人員進行回存手續,臺灣銀行做為孳生18%優惠存款利息帳戶的本金淨增加高達270億元[30],因而引發各界的強烈爭議與撻伐。考試院於是舉行臨時院會通過再修正新方案,並於2月1日起上路,將才剛實施一個月的方案廢止,並將所得替代率調降,但是再修正後的18趴支出金額還是高於扁政府時期的改革方案。
  • 由於18%參考的是當時銀行12%的利率,給予優惠1.5倍的產物[122],時空背景換到現在銀行利率都已經只在1%左右浮動,軍公教優惠存款已十幾倍於銀行利率,專屬軍公教人員超高的存款利率成為廣泛爭論焦點。
  • 優惠存款於民國47年從軍人開始適用,民國49年延伸到公務員,民國54年再沿用到教師,是故軍公教優惠存款乃一路擴大適用而來[需要解釋 所以與「職業別及世代對立形成政治與社會問題」的關係是?]

軍公教退休金的弊端

軍公教人員的退休金,又分成一次退休金,以及月退休金。此處所提的18%(十八趴),是軍公教退休金及公保給付存在臺灣銀行的利息利率,其中的弊端是:

  1. 國民黨之黨職年資,併入公職年資溢領退休金者[123]
  2. 高階的政務官,短期從事公職,以較高的月薪退休者。
  3. 軍公教退休金(含新制、舊制、軍保、公保、18%優存)所造成的政府隱藏性負債約為新台幣九兆元[124][125],而軍公教18%優惠存款更加重各地方政府的龐大負債,使得地方財政更形雪上加霜,也侵蝕臺灣銀行的獲利。
  4. 民國八十四年實施退休新制才開始成立退撫基金,但是由於已退休人員提領金額高且速度快,退撫基金入不敷出導致在職人員的退撫提撥率不斷提高[126],以及對擔負軍公教退撫基金比例65%的政府財政形成極為沉重的負擔。各級政府因退撫經費龐大、預算見絀而無法消化龐大退休人潮,部份公教人員於是利用各種管道關說、裝病,才得以順利核准退休領取退休金[127]

相關條目

參考資料

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外部連結