權力分立

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權力分立是國家統治模式的一種,其设计將各種國家公權力分散,不使其集中在單一機關內,讓這些分立機關產生互相制衡作用。這一名詞首先由啟蒙時代法國哲學家孟德斯鸠所提出,而這樣的設計通常以三權分立拉丁語trias politica)而被熟知。

三權分立即立法行政司法三種國家權力分別由三種不同職能的國家機關行使、互相制約和平衡的學說和制度[1]:52。三大政府机构共同存在、互相制衡的政权组织形式,是当前世界上多数国家采用的一种政治制度資本主義國家的一種重要政治原則和政治制度[1]:52。与其相对立的政权组织形式是议行合一制。

学说历史[编辑]

分權思想可溯源到古希臘亞里士多德,他提出國家有議事權、行政權、司法權、並認為國之治亂以三權是否調和為轉移[1]:52。近代明確闡述分權學説的是17世纪英国的洛克哲學家,最重要的政治論文是1689年到1690年寫成的兩篇《政府論》);1748年法國孟德斯鳩在《論法的精神》一書中發展洛克之學説,系統地提出三權分立之原則[1]:52-53。权力分离的形式包括行政、司法、立法,解决一些在政治制度可能出现的问题。它為資產階級革命後以什麼樣的政治制度取代封建君主專制制度提出方案[1]:53。该学说被广泛认为是民主制度的有力保证。後各資本主義國家普遍實行三權分立制度,一般立法權由議會行使,行政權由總統或內閣行使,司法權由法院行使[1]:53

分權的目的[编辑]

分權的目的在於避免獨裁者的產生。古代的皇帝以至地方官員均集立法、執法(行政)、司法三大權於一身,容易造成權力的濫用。即使在現代,立法、運用稅款的權力通常掌握在代表人民意願的議會中,司法權的獨立在於防止執法機構濫權。同時各種權力由於在行使的過程中獨立於其他公權力之外,不會受到其他權力所帶來的干擾,使權利的行使有了一定的靈活性,一定程度上可以為國家的運行提高效率。

權力分立的實行[编辑]

源於美國的總統制[编辑]

美國立國者政府普遍採取不信任的態度。為了保障公民自由和限制政府的權力,他們接納了孟德斯鸠的想法,在美國憲法之內清楚地把行政司法立法分開,而且讓它們互相制衡。在當時這種憲制是前所未有的嶄新嘗試。至今美國聯邦政府的三權分立,仍然是眾多民主政體中最徹底的。而美國大部分的政府亦有相同的憲制架構。

三權分立常見的問題是如何解決行政及立法機關之間的矛盾。其中一種方法是採用議會制。在議會制之下,行政機關的領導來自立法機關的多數派。行政立法並不完全分離。現代一般認為,成功和穩定的自由民主政制不一定需要徹底的三權分立。事實上,除了美國以外,所有開始實行民主便使用總統制的國家,它們的首次民主嘗試都以失敗告終。相反議會制的政府因議會是最高權力,成功率反而較高。

就算是三權分立最成功的美國,如何解決三個部門之間的矛盾仍然間中出現阻礙。1930年代大萧条时期,罗斯福上台颁布一系列法令,并通过民主黨国会授权取得美国总统史上前所未有的巨大权力。但由保守派控制的美国联邦最高法院却经常驳回一些法令。结果1935年1月最高法院以8比1的票数,宣布罗斯福的《全国工业复兴法》等新政法律违宪。罗斯福为加快推行新政,于1936年3月6日进行了“炉边谈话”,将矛头直指最高法院,要求美国國會讓他無限制增加美國最高法院大法官的數目,間接将司法置于行政管辖下,全面掌握三權,这就引起了全国范围的激烈讨论。後來联邦最高法院大法官認為《最低工资法》大部分並無違宪。有人認為當時大法官是为了保证三权分立,避免總統擴大最高法院削弱司法獨立,維持三權分立的格局而退让。

英、德、日本的議會制[编辑]

日本国宪法的權力分立

英国和大多数英联邦国家使用西敏制议会制,行政权和立法权有较大的联系,但司法权基本独立。相較於三權分立源於美國,司法獨立可謂英國起源。英国首相和内阁通常都来自下议院并对下议院负责,首相和内阁如果失去下议院的支持或信任,要么辞职,也可以提请君主解散下议院重新选举。过去,英国上议院拥有司法职能,专门负责对贵族进行聆讯的议员称作常任上诉法官。二战后,上议院的司法职能基本上由“上议院受理上诉委员会”行使。这种设置使得上议院集立法、司法职能于一身。自《2005年宪制改革法令》生效以来,上议院不再保留司法职能。英国枢密院也拥有一定司法职能,2005年以后仅对海外领地的案件拥有管辖权。

英国的议会制度在世界各国也有相当的影响力,例如在1952年日本恢復主權後,「法案源自外國」的問題曾引起爭議。但在1945年未及1946年,已有許多憲法改革的公眾討論,駐日盟軍總司令道格拉斯·麥克阿瑟五星上將草擬的日本國憲法很明顯是受到日本自由主義思想所影響,日本自由主義分子視之為取代歐陸專制主義明治憲法的最可行選擇。麥克阿瑟的草擬並不打算推行美國式的總統制聯邦制;相反的,草案採用英國式的議會制,實行兩院制,但兩院的議員和美國一樣皆由公民直接選出,只不過取代原貴族院日本參議院的權力不及日本眾議院,在實行眾議院優越制下,內閣總理大臣及大部分內閣成員皆由众议院产生。

而另外二战的战败国德国也重新确立了国家实行议会制,内阁由联邦议院产生并对其负责。与先前魏玛宪法的不同是,1949年的德意志联邦共和国基本法并未像魏玛宪法那样赋予总统较大的权力(希特勒就是利用魏玛宪法赋予总统的权力逐步为自己实现独裁统治铺路的),为避免出现独裁覆辙,基本法只是给总统予礼仪上的各种职权,例如作为国家元首对外代表德国,根据联邦议院的决定任免联邦总理,根据联邦总理的提名任免联邦政府各部部长等。战后德国国家真正的权力中心是联邦议院(国会下院)及其产生的,由总理领导的内阁。

法国的雙首長制[编辑]

法蘭西第五共和國建立時,汲取了前幾次法蘭西第三共和國法蘭西第四共和國時期議會民主制度失敗的教訓(國民議會是法國的最高權力,經常行使倒閣權,以保證共和派控制國民議會,阻止保王派復辟,但造成政府的長期不穩定,內閣經常改組及解散。),因此開始創立並執行半總統半議會民主制(雙首長制),加強總統的權力,以及總理領導的內閣的權力,削弱法国国民议会的倒閣權,总统甚至有权解散国民议会但不能解散法国参议院。維持到現時法國的政體,並未改變。而最近幾年法國德國的密切合作成為歐洲經濟一體化不可或缺的主要動力,例如在1999年歐元的流通就是一例。

从某种意义上说,法国总统的权力比美国总统的权力要大,因为法国总统拥有解散议会、提议举行公民投票等权力,甚至可以在国家出现紧急状态时行使非常权力,而美国总统一般不具备这些权力。所以法国双首长制实质上成了围绕总统的权力,因为无论在法律上还是实际上总统都凌驾于政府内阁、国会两院翻案法院国务委员会之上。

瑞士的委员会制[编辑]

瑞士的委员会制本质上是代议制及议会制的混合民主政体,联邦委员会按照国会选举结果产生,各委员不能兼任议员,并采合议多数决。被选举成为联邦委员会成员的国会议员,将失去在国会中的议员资格,职位将会由其他人来递补。委员会作为最高行政权力机关,各委员权力均等,除非委员自己辞职,否则任何机关均无权对其罢免或将其免职。议会不能对委员提出不信任案,委员会也无权解散议会。联邦委员会通常设置七名委员,瑞士联邦主席由这七名委员轮流担任,任期一年,不能连任。联邦委员会主席没有特殊权力,仅负责主持会议,各委员均具有相同的权限。同时各委员同时的担任政府各部门的首长,主管所属部门的行政职能。

其他的权力分立方法[编辑]

马来西亚的三权分立[编辑]

马来西亚过去曾是英国殖民地,因而受到西敏制影响,在1957年独立后也沿用英国的三权分立制,即行政立法司法三权分立。三权分立下的各权利之首脑皆直属最高元首陛下。茅草行動司法獨立受到削弱。

匈牙利的四權分立[编辑]

匈牙利有四个国家机构独立行使四项权力,除国民议会、政府、法院系统外,还有一个公诉机构系统,这项特殊制度的建立是受到1974年葡萄牙康乃馨革命影响而设立,但首席检察官的官职则是在1872年就已经设立了的。

匈牙利的公诉机构成为独立于三权之外的第四项权力,是1989年东欧剧变之后开始的,这一年匈牙利颁布了新宪法,公诉机构“公诉办公室”独立设置的目的是防止国家权力被滥用,尤其是被针对用于对反对派的诬告陷害。如果公诉办公室不认真履行职责,当事人有权直接向法院提起诉讼指控,如果法院认为这些指控是有价值的,则会命令警察采取行动,避免因为公诉办公室的不作为侵害当事人合法权益,但是2005年匈牙利宪法法院认为警察代表的政府不拥有这项特权。

中華民國的五權分立[编辑]

中華民國採用國父孫中山所提出的五權憲法设计,除了行政、立法、司法三权外,外加考试与监察二权。五权分立的思想是孙中山结合西方的三权分立与中国古代政治制度結合,提出具中國特色的政治制度。

按原宪法,總統是虛位元首国民大会是政权机构,除有修改宪法的权力外,还行使选举、罢免、创制、复决四项权力(后两项权力事实上被延宕),國民大會負責選出總統,下面设行政院立法院司法院考试院监察院五个治权机构,分别行使行政、立法、司法、考试、监察五权。在实际操作上,宪法修改之后的中华民国政府加強了行政的權力,总统可以直接任命行政院院长无需得到立法院同意,2005年宪法修正案冻结与国民大会相关的条文,使得立法院成為唯一的立法机關,考試院及監察院改由立法院行使同意權後,權力已大幅削弱,司法院轉為司法行政機關,一般案件交由各級法院處理,由設任期限制的司法院大法官行使違憲審查的權力。

  • 行政院:是最高行政机构,但實行双首长制,即总统行政院院长为共同主导行政的双首长,行政院院长由總統直接任命。
  • 立法院:是最高立法机构,国民大会结束运作后,立法院成为中华民国的唯一国会,实行一院制,对行政院院长有不信任权但不能弹劾。
  • 司法院:是最高司法机构,实务上并不职司审判,由辖下的各级法院、行政法院及公务员惩戒委员会任之,而实际为一个司法行政机关。
  • 考试院:是最高考试机构,其衔称中的“考试”一词,不仅指文官的考选,也包括有关文官人事行政的相关事务,与教育界的“考试”无关。
  • 监察院:是最高监察机构,曾经拥有人事同意权,后该项权力被转让给立法院,除纠举、弹劾权外,还有权审计各机关之财务与总决算。

香港的行政主导模式[编辑]

香港實行行政主導下的權力分立,由於歷史原因,被认为是比較特別的,並非完全的三權分立香港殖民地時期的政制,港督由英國君主任命,而立法局在1984年之前仍全由港督委任產生(僅分為官守及非官守議員),可說政府完全控制行政、立法權,另外司法權是獨立於二權以外,但香港政府受英國議會監察。

1997年香港主權移交後,關於權力分立的見解,有兩派不同意見。《基本法》第二條規定,全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。民主派認為香港基本上行使三權分立的政治架構,因為《香港基本法》將行政、立法和司法置於三個不同權力單位上,是互相制衡。建制派香港特別行政區政府則認為,按照《香港基本法》,香港屬行政主導,由政府主導立法程序,不屬三權分立,但司法權是獨立於二權以外,因此香港有獨立的司法權。前終審法院首席法官李國能認為香港行政、立法及司法機關「互相制衡,三權分立」[2]。前香港政制事務局局長林瑞麟認為行政與立法機關是「互相制衡、互相配合」,香港三權分立不同外國[3]。2007年,時任中國全國人大委員長吳邦國認為香港的制度不是三權分立而是行政主導,是處於中國的完全主權之下[4] 。事实上香港政局出现了“立法会有票无权、政府有权无票”的情况,体现在:

  • 政府部门: 基本法赋予了行政长官在立法会否决政府提案后可将其解散之权,且政府部门向立法会提出的法案简单多数制就可通过。
  • 立法会: 提案不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出,得到通过须地区直选及功能组别两组议员同时通过;凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意,否则不得提出。立法会虽然也能调查并弹劾行政长官,但不能直接使其下台。

这使得政府能够有力地制衡立法会,在一定程度上主导政府运转,但其对终审法院廉政公署等独立机构的制衡则相对较弱。

泰国的多元权力格局[编辑]

泰国的政治局势比较复杂,近年来制定的新宪法设立了“宪法机构英语Constitutional organizations of Thailand”,这些机构并不隶属于政府,且独立于国会和法院之外,独立行使宪法赋予的职权,在传统的、以三权分立为样板的权力分立模式之外添加了很多职能部门。

參見[编辑]

参考文献[编辑]

  1. ^ 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 辭海編輯委員會 (编). 《辭海》(1989年版). 上海辭書出版社. 1989. 
  2. ^ 李國能:港司法獨立很重要. 星島日報. 2010-01-12. 
  3. ^ 林瑞麟:港三權分立不同外國. 明報 (世華媒體). 2010-01-28. 
  4. ^ 「中央授予香港特區多少權,特區就有多少權!」 吳邦國閹了香港. 蘋果日報. 2007-06-07: A01 [2011-06-01].