全國人大常委會解釋香港基本法

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全國人大常委會解釋香港基本法(在香港被簡稱为人大釋法)是指中华人民共和国的常设立法机关全國人民代表大會常務委員會對最高国家权力机关全国人民代表大会制定的香港特別行政區憲制文件中華人民共和國香港特別行政區基本法》作出立法解釋

中国大陆实行成文法,属于大陆法系;而香港在主權移交以后,保留了以普通法衡平法不成文法为主的海洋法系,并由成文法作補充[1]。香港的成文法包括《中國國家憲法》、《基本法》和數以千計的條例[2][3]。成文法存在法律漏洞时,需要通過立法立法解釋司法解釋來補充。《香港基本法》第一百五十八條规定[註 1],全國人大常委會對《香港基本法》擁有解釋權,并授权香港特區法院審理案件時解釋《香港基本法》[4]。但该条第三款存在的争议,有法律人士解读为,人大释法前必须由香港特區法院先做出提请,香港法院的提请是人大释法的先决条件[5][6]

1997年以来,全國人大常委會曾先後五次對《香港基本法》作出解釋。其中,第一次和第三次由香港特區行政長官提出,第四次是由終審法院根據《基本法》第一百五十八條第三款提出[7],而第二次和第五次則是由全國人大常委會主動釋法。每次释法都引起争议,被认为是破壞香港司法獨立。

香港大學法律學院副教授戴耀廷分析指,有關釋法的爭議源於中、港兩地的法制及法律傳統,對什麼是法律解釋,有不同的理解。香港法院只從法律文本解釋,並不會賦予文本字句所不能包含的意思。全國人大常委會則會考慮立法者的原意,和參考法律條文以外的外在資料,也可以在法律制定後出現了新的情況時,為法律條文加添一些新的意思。[8]

立法解释[编辑]

《香港基本法》第一百五十八條
本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會
全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。
香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋,香港特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。
全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前,徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會的意見。

香港回歸后的法律制度依据“一国两制”保留原來的英美法系不變。而中国大陆则使用成文法。成文法不足之处是“法不能尽”,即使立法数目再多,也不能涵盖社会生活的全部,因此存在法律漏洞。而法律漏洞可以通过立法立法解释司法解释来补充。中国大陆的法律解释存在司法解释和立法解释两种形式, 这不同一般国家的法律解释权单一主体行使的模式, 尤其区别于香港地区关于解释法律只能由法院进行的通常观念。正因为如此,当人大对《香港基本法》做出解释时,才导致发生争议。香港民主派及法律界人士批評香港政府提請進行人大釋法會破壞法治,損害香港司法自主;而香港官員、內地官員及香港其他親北京势力則認同釋法舉動,指出釋法有助釐清爭議。[9][10]

反对释法[编辑]

香港民主派及法律界人士认为,只可由終審法院提請人大釋法,由行政會議等非司法機構的的提請均屬違憲。而人大做出的五次釋法中,仅有一次是有由香港終審法院提請,其余四次则是由香港行政機關和署理行政長官提請或人大常委主动释法。泛民主派批評釋法有如在《基本法》上僭建,破壞香港法治精神和司法獨立,亦不尊重本地法院的終審權[11]香港大律師公會認為釋法削弱香港在國際間司法獨立的形象,動搖公眾對香港法治的信心。[12]

另外,还有人认为全國人大常委會要使用解釋權的步驟是,首先由香港特區法院提請全國人大常委釋法,人大才能释法。认为除了《香港基本法》158条第三款外,並無其他條文說明有其他人或機構(包括全國人大常委會本身)能提出或主動啟用此解釋權,香港特區法院是唯一在《香港基本法》裏列出有權提請釋法的機構。[13]

支持释法[编辑]

建制派普遍支持釋法,認為這有助釐清和正確理解《基本法》[11],認為人大常務委員會有權主動對基本法作出解釋。此項權力來自《中華人民共和國憲法》第六十七條第四款[註 2],並載於基本法本身第一百五十八條第一款[註 1]。由第一百五十八條第一款賦予的解釋《基本法》的權力,是一般性和不受約制的權力。該項權力及其行使並無在任何方面受到第一百五十八条第二款和一百五十八條第三款限制或約制。第一百五十八條第三款所針對的,是規定終審法院須在訂明的情況下就「除外條款」(即特區自治範圍外的條款)作出司法提請,藉以限制終審法院的權力。[14]

历次释法[编辑]

第一次釋法(1999)[编辑]

1999年1月29日,香港終審法院就「吳嘉玲案」宣判,指出“所有香港永久居民中國內地所生子女,不論有否單程證,不論婚生或非婚生,不論出生時父或母是否已經成為香港居民,均擁有居港權”。時任保安局局長葉劉淑儀估計在10年內會有167萬人可從中國內地移居香港,這將會為香港社會帶來沉重人口壓力[15]。1999年5月18日行政長官會同行政會議決定提請第一次人大釋法[16]。雖然依政府推斷數字,兩代非婚生子女高達116萬人,但考慮到港中兩地法律都不歧視非婚生子女,都視非婚生子女與婚生子女有相同法律權利,所以不把「非婚生」納入解釋範圍[17][18]

1999年6月26日,第九屆全國人大常委會第十次會議對《香港基本法》作出解釋,指出只有獲批單程證的香港永久居民在內地所生子女才享有居港權,及出生時父母仍未成為香港居民的則沒有居港權[19],而使有權來香港的人數減至27萬[20]

虽然释法平息了香港社会对于大量移民涌入的担忧,但却惹来泛民及部份法律界人士不满。因為香港沿用普通法制度,解釋法律是法院獨有的權力。在此次事件中,香港特區政府未经过法院,直接向國務院提交報告請求人大釋法,被认为是终审法院的权威受到严重冲击,引起了社會極大爭議。反政府派认为释法涉嫌违反基本法,而且批評特區政府以行政干預司法、破壞香港司法獨立、對法治缺乏尊重。法律界更发起香港首个“沉默大游行”,抗议特区政府提出释法申请。維基解密披露的美國外交電文指出,於第一次釋法後,終審法院五名常任法官曾考慮集體辭職抗議,但因憂慮新委任的法官可能能力不足或缺乏獨立性而沒有實行[21]

第二次釋法(2004)[编辑]

香港回归以來,香港的政制改革一直是香港社會的討論話題。2003年末,第三屆行政長官的產生辦法成為一個爭拗話題。根據《基本法》第45條,特首的產生辦法最終會由普選產生[22],但並未明確的訂立具體的方案和時間表。不過,基本法附件一第七節亦說明了選舉條例可以在2007年或以後被修改[23]。爭拗後來引發了2004年2月中國大陸報章一系列的評論,指香港的權力中心只可由「愛國者」擔任。

2004年3月26日,中央主動告知香港特區政府,人大常委會將會在4月2日至4月6日的會議上研究解釋《基本法》附件一第七條及附件二第三條[24]。2004年4月6日,第十屆全國人大常委會第八次會議對《基本法》附件一和附件二作出解釋,當中涉及有關修改「行政長官及立法會產生辦法和法案議案表決程序」的規定[25]。其中最重要一項訂明,所有修改建議除了原有規定的「須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人大常委會批准或者備案」這3項法律程序之外,在展開這些法律程序之前還需要另外2項程序,即:(1)行政長官就是否需要進行修改向全國人大常委會提出報告,及(2)由全國人大常委會依照《基本法》第四十五條和第六十八條規定並根據香港的實際情況和循序漸進的原則予以確定;亦即是說由「三部曲」變為「五部曲」[26]

2004年4月26日,全國人大常委會決定,2007年第三任行政長官選舉不實行普選,及2008年第四屆立法會選舉中功能團體和分區直選產生的議員各半的比例維持不變,立法會對法案議案的表決程序亦照舊,而在此前提下,行政長官和立法會的具體產生辦法可按照基本法有關規定作出符合循序漸進原則的適當修改[27]

第三次釋法(2005)[编辑]

2005年3月12日,時任行政長官董建華因病辭職。香港各界為下一任行政長官的任期而爭論不休。香港政府、內地學者及親政府陣營提出下一任行政長官應該繼續董建華餘下任期,並提出基本法中有相關立法原意[18]。而泛民主派則普遍認為下一任行政長官應該根據基本法及普通法原則所示,開展新一個五年任期及要求2005年特首選舉全面普選,並指責香港政府強定兩年任期是不合理、不合法的做法[28]

2005年4月6日,署理行政長官曾蔭權請求國務院提請全國人大提出就《基本法》第53條有關新的行政長官的任期,作出解釋[29]。4月27日,十屆全國人大常委會第十五次會議對釋法問題進行表決,全體委員一致通過補選的行政長官任期為前任餘下的任期[30][31]

时任香港律政司司长梁爱诗事后承认“释法是政治决定”。时任立法会议员梁家杰批评,“若有任何法律上的疑难,应该交由法院作最后裁决,而不是按掌权者的意愿而扭曲”。公民党前身“45条关注组”为此发起第二次的“沉默大游行”,约900人参与。[6]

第四次釋法(2011)[编辑]

2008年剛果民主共和國中國中鐵公司批出開礦權,期望換取中國中鐵對该國家的基建投資。而美國FG公司(FG Hemisphere Associates LLC)从2004年起便依據國際商會仲裁院(ICC)的裁決書,以債權人身份在世界各地尋求對剛果任何公開的財產進行強制執行,并要求截取中國中鐵投資的1.02億美元作為抵債。[32]

2008年5月15日,香港高等法院原訴法庭法官邵德煒做出命令,禁止中鐵公司向剛果及其下屬國企支付入門費部分金額共計1.04 億美元,並擬委任接管人收取有關的入門費,用以履行FG公司的仲裁裁決。FG公司隨即提起針對剛果政府的民事訴訟,並將中國四家公司列為共同被告人。2008年12月12日,香港高等法院原訴法庭芮安牟法官作出判決,認為法院對 FG 公司訴剛果的事項沒有管轄權,撤銷了原訴法庭邵德煒法官的各項命令。FG公司不服判決並上訴至香港高等法院上訴法庭,该法庭恢復了邵德煒法官的命令。刚果和中国公司不服,上訴至香港終審法院。2011年6月8日,終審法院以三比二的多數(常任法官包致金、非常任法官馬天敏反對;常任法官陳兆愷李義、非常任法官梅師賢爵士贊成)裁定,此案需要尋求人大常委釋法。判詞指,希望人大解釋《基本法》第13條,有關中央人民政府負責香港特區外交事務的條文,包括中央人民政府是否有權決定國家豁免規則或者政策,以及這些規則或者政策,是否《基本法》第19條,屬於國防及外交等國家行為[33][34][35]

2011年8月26日,第十一屆全國人大常委會第二十二次會議通過決議,因香港對外事務中央人民政府負責,故此香港特區須跟從中央人民政府,對剛果民主共和國實施「絕對外交豁免權」。这是到目前为止,唯一一次由香港司法機構提出的人大釋法要求。人大常委范徐麗泰认为这次釋法不影響「一國兩制」、司法獨立及香港營商環境;但有香港人權監察等團體批評,人大釋法“破壞香港司法獨立”,令香港法律變成「任意搓圓的玩偶」,將內地人治取代香港法治[36]

第五次釋法(2016)[编辑]

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2016年11月6日香港“反人大釋法”遊行,市民一度圍堵中聯辦,翌日人大正式釋法。
2016年11月8日傍晚,法律界举行反人大释法黑衣静默游行。

2016年的第五次釋法是自2004年以來,最為爭議的一次,這亦是第二次人大常委會主動釋法。

2016年10月12日,梁頌恆游蕙禎姚松炎被立法會秘書長陳維安拒絕監誓。梁頌恆和游蕙禎在香港立法會宣誓期間涉嫌辱华及宣揚港獨(展示香港不是中國的標語),引发宣誓風波

10月18日,香港立法会主席梁君彥根據法律意見容許宣誓無效的黃定光姚松炎、梁頌恆、游蕙禎和劉小麗再次宣誓。香港特區政府隨即向香港高等法院入稟司法覆核,要求剝奪梁頌恆、游蕙禎的立法會議員資格。此后梁、游二人于10月19日、26日及11月2日,三次试图重新宣誓未果。11月3日高等法院就司法复核案开审,政府代表大律師余若海在開案陳詞前聲稱,案件可以在香港司法制度內解決,政府沒尋求人大釋法,不过曾經尋求中央確認此事的解決方法[37]

然而,親北京媒體紛紛傳出全國人大常委會預備釋法的聲音[38]。港區人大代表譚惠珠也向傳媒證實,中共中央政治局常委全國人大常委會委員長張德江「主動要求」就基本法104條釋法[39]。2016年11月5日,第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议了《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》的草案[40],并于11月7日表决时以155票全票通过[41],指出香港特別行政區的公職人員必須依法真誠地作出擁護基本法和效忠中華人民共和國香港特別行政區的宣誓,並謹守誓言。

全國人大副秘書長兼基本法委員會主任李飛就全國人大常委會就《基本法》第104條釋法回應記者問題。他強調,香港是中國不可分離的一部分,而主權亦屬中華人民共和國,公職人員包括議員如散佈港獨思想,「不可能擁護《基本法》」。他亦指出,在香港提出「香港獨立」、「香港建國」、「香港民族」、「民族自決」等主張,本質上都是港獨。[42]李飛認為香港過往落實《基本法》相關規定時存在漏洞,不點名指摘有法定職責人員沒按照基本法辦事。批評香港有人故意曲解《基本法》,指出有「貌似法律權威的人,散布歪理邪說」,造成「人大釋法就是干預司法獨立」的輿論,並指提問記者對法律的認知比那些「所謂法律權威」更好。[43]

民主派及法律界人士批評人大就宣誓風波進行的釋法,認為這次是變相解釋香港本地法律,而非解釋《基本法》,做法等同僭建[44],“輸了港人對一國兩制、以及對中央治港的信心”[45]。而民主思路则認為,人大應容許香港法庭先自行解決2016年宣誓事件爭議,在爭議進入司法程序時以釋法介入是缺乏對香港司法程序的尊重,更有不信任特區法官之嫌[46]香港大學法律學院教授陳文敏也認為釋法衝擊一國兩制及司法制度,亦反映中央不相信香港法院[47]

11月6日,民主派上街游行,表达对人大释法的抗议。游行在中環完結後,部分激进派转往中聯辦抗议,并与警方爆发冲突[48]

11月8日傍晚,香港法律界部分人士举行反人大释法黑衣静默游行,有2000人參與。

11月13日,建制派組織数以万计的內地人及香港人在立法會廣場集会,支持中国人大常委会就《基本法》第104条解释法律[49]。其中, 不少參加者涉嫌收受車馬費作為参加支持釋法集會的酬勞[50]

11月15日,香港高等法院做出裁决,未就任的梁颂恒、游蕙祯丧失立法会议员资格。主审法官区庆祥在判决书中还说,“无论人大有否释法,判决都是一样”[51]。梁、游二人提上訴並要求暫緩原訟庭命令[52]。上訴庭維持原有判決,並加入人大释法的內容。

釋法建議[编辑]

2012年12月13日,《明報》報導,律政司在12日就外傭居留權上訴案建議終審法院提請人大釋法,解釋1999年吳嘉玲案釋法時提及的特區籌委會報告書,「反映基本法立法原意的表述」,是否已是人大釋法的一部份。如建議獲得法院接納,人大常委會亦同意這是人大釋法的一部份,將推翻關乎雙非問題莊豐源案之裁決。2013年3月25日,終審法院5名法官一致駁回外傭的上訴,並拒絕律政司提請人大釋法的要求。[53]

注释[编辑]

  1. ^ 1.0 1.1 《香港基本法》第一百五十八條第一款:本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會
  2. ^ 《中华人民共和国宪法》第六十七条 全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(四)解释法律

参考文献[编辑]

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  4. ^ 《基本法》全文及相关文件,第八章: 本法的解釋和修改. 中华人民共和国香港特别行政区. [2016-11-08]. 
  5. ^ 立場新聞 人大釋法懶人包
  6. ^ 6.0 6.1 人大釋法「未審結先判案」,北京部署「借誓而噬」
  7. ^ 司法及法律事務委員會 立法會秘書處為 2013 年 5 月 28 日舉行的會議 擬備的背景資料簡介 提請解釋《基本法》的程序 (PDF). [2016-11-07]. 
  8. ^ 戴耀廷:中港法律解釋與法治觀念,何以爭拗不斷?. 端傳媒. 2017-05-23 [2017-07-07]. 
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  12. ^ 【人大釋法】大律師公會對釋法深表遺憾 稱無必要及弊多於利 有為港立法之嫌. 明報. 2016-11-07 [2016-11-07]. 
  13. ^ 全国人大常委会全票通过《基本法》104条释法. Initium Media. 2016-11-02 [2016-11-17]. 
  14. ^ 首席法官李國能:行使憲法基本法賦權. 大公网. 2016-11-05 [2016-11-08]. 
  15. ^ 鄧美晶. 葉劉淑儀種族歧視 被迫道歉. 香港独立媒体. 2015-05-12 [2016-11-14]. 
  16. ^ 今次由人大主動釋法. 巴士的报. 2016年11月1日 [2016-11-14]. 
  17. ^ 〈回歸以來居港權事件簿〉,《蘋果日報》,2007年5月12日。
  18. ^ 18.0 18.1 人大启动释法程序 彻底碾碎“港独”分子议员梦. 亚太日报. 香港下午茶. 2016-11-05 [2016-11-08]. 
  19. ^ 全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的解釋
  20. ^ 20萬港人內地子女擬來港 文匯報 A12 2004-06-29
  21. ^ 維基:5名終審法官首次釋法後曾考慮辭職. 香港電台. 2011-09-07 [2016-11-08]. 
  22. ^ 《基本法》全文及相关文件,第四章: 政治體制. 中华人民共和国香港特别行政区. [2016-11-08]. 
  23. ^ 《基本法》全文及相关文件,附件一: 香港特別行政區行政長官的產生辦法. 中华人民共和国香港特别行政区. [2016-11-08]. 
  24. ^ 立法會CB(4)679/12-13(04)號文件
  25. ^ 全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋
  26. ^ 第一章:引言 - 行政長官普選辦法 (PDF). 行政长官普选办法. 香港特别行政区政府. [2016-11-14]. 
  27. ^ 全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定
  28. ^ 黄永森. 在法治与政治之间如何抉择?——对“香港特首任期与人大‘释法’”及几位法律权威观点的质疑. 华夏快递. 2005年 [2016-11-14]. 
  29. ^ 關於請求國務院提請全國人民代表大會常務委員會就《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第五十三條第二款作出解釋的報告
  30. ^ 中國人大規定下任香港特首任期兩年
  31. ^ 全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第五十三條第二款的解釋
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  39. ^ 立場新聞:譚惠珠:人大委員長張德江 主動要求就基本法104條釋法
  40. ^ 全国人大常委会审议 香港基本法第104条解释草案. 新华社北京11月5日电. 2016-11-06 [2016-11-06]. 
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外部連結[编辑]

參見[编辑]