全民外交

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全民外交中華民國外交政策之一,2000年以後時任中華民國總統陳水扁實行之外交政策的正式稱呼。為了突破中華人民共和國國際社會上以一個中國政策來對台灣形成圍堵,以游擊戰概念為出發點,由中華民國總統積極出訪各邦交國,參與各種國際活動,包括以台灣名義重返聯合國等,在國際間製造台灣的能見度。透過製造外交話題,來突顯出中華民國的存在與重要性,讓國際社會可以正視台灣的存在。

陳水扁政府時期,在野的中國國民黨批評該政策為「烽火外交」、「迷航外交」、「攻擊性外交」等,認為這個作法破壞兩岸關係,使台灣外交受到更大阻力。前民主進步黨立法委員林濁水認為,陳水扁以烽火外交與冒進臺獨路線「把臺灣國際友人得罪光了,把臺灣前途釘上十字架[1]。前民主進步黨中央黨部公共政策研究中心幹事蔡百銓認為,這個起源於民主進步黨新潮流系搞黨內鬥爭手法的外交政策,「搞垮臺灣」[2]、缺乏政策論述的指導[3]、導致美國不信任民主進步黨[4]。 烽火外交只在迷你小國中打轉,對拓展外交毫無戰略意義。不過說他源於派系鬥爭則匪夷所思。一般國家,在外交官圈子內不可能沒有權力鬥爭,但是往往是小圈圈的內的事。不可能是有對國內權力有強烈企圖心的大政客的興趣所在,所以除非是對外交完全外行又充滿了陰謀論,認為陰謀滿天飛的人,否則,不會認為這個錯誤的政策是來自任何派系搞爭奪大權的鬥爭的議題。 到了陳水扁執政後期,烽火出擊更加猛烈,其目的已經不再是企圖突破外交,而是縣市長選舉大敗,遇到眾叛親離,甚至嫡系立委故鄉立委都重批的情境下,採取訴求台獨基本教義以鼓動紅衞兵力挺來鞏固黨內領導的手段,在這階段,黨內改革派全被批為「寇」,受傷慘重,但是從此反扁之聲消沈,黨內權力定於一尊,而民進黨社會形象崩盤。

概論[编辑]

烽火外交的名稱源自民主進步黨新潮流系大老邱義仁[5],他曾於2002年7月18日[6]發表談話,認為臺灣的外交政策不應繼續採取守勢,但台灣的國力也無法與中國正面衝突。他主張以遊擊戰的概念,在國際社會「四處點火」以爭取國際空間。之後這個方針被新聞媒體、中國國民黨、林濁水與蔡百銓稱之為烽火外交,並加以批評。

2007年8月3日,邱義仁在公務人力發展中心主持行政院國家發展研究班(國發班)第七期學員座談會時說,他必須將烽火外交正名為「攻擊性外交」,也就是一改過去被動地守住臺灣的邦交國,主動到世界各國去點火進行攻擊性的外交;無論在軍事、經濟實力與邦交國數量,臺灣不可能與中華人民共和國正面競賽;為了爭取臺灣在外交上更大的迴旋空間、更多的談判籌碼,臺灣可以做的就是「化被動為主動」的攻擊性外交;如果臺灣爭取到一個邦交國,這個邦交國可能介紹比該國更好的邦交國給臺灣[7]

烽火外交具體作法,包括:中華民國總統及總統夫人積極出訪,特別是針對在中美洲及非洲的邦交國;援助邦交國,同時要求邦交國在聯合國發言,主張讓台灣重返聯合國;爭取非邦交國與台灣建立外交關係,特別是針對與中國間有領土糾紛的國家;在外交場合中,推動台灣正名運動,突顯台灣與中華人民共和國「de facto」是不同國家的事實。

歷史[编辑]

2002年8月1日,中華民國總統陳水扁宣布「南向政策」,把攻擊性外交的重點定於東南亞,理由是許多東南亞國家與中華人民共和國領土糾紛,而且一些東南亞國家經濟發展急需外援,有可能成為臺灣外交的突破點[8]

2004年12月6日,美國國務院副發言人艾瑞里(Adam Ereli)表示,美國不支持臺灣外館與國營事業正名的做法,「改變國營企業跟駐外經濟文化代表處的名稱,在美國看來就好像是要片面改變臺灣地位,因此我們不支持這種做法」;至於陳水扁政府提出正名主張以前有沒有事先知會美方,艾瑞里說並不知情[9]

2004年12月11日,民進黨在2004年中華民國立法委員選舉慘敗。2004年12月22日,林濁水提出敗選檢討,尤其是說小布希討厭陳水扁,引發黨內爭論;他說,他反對陳水扁發動防禦性公投,反對正副總統進行烽火外交,反對冒進的臺灣正名運動[10]。2004年12月24日,林濁水說,他的有關臺美關係的發言是對臺美關係發出警訊;小布希不滿陳水扁把外交與中國政策當成內政操作,「這是公開的事實」,根本不用引經據典[11]

2005年9月21日,陳水扁出訪中美洲,飛機過境美國邁阿密,原本陳水扁要領取美國國會人權連線頒贈的人權獎章,但隨行臺灣記者全部被美方要求把攝影器材留在飛機上、不能拍攝採訪,讓陳水扁在邁阿密期間「無影無聲」,只有少數資深記者透過偽裝把攝影器材夾帶出飛機偷拍;而陳水扁除了吃飯、僑宴可出來走動以外,在美方官員安排下,幾乎都只能留在飯店「休息和等電話」,彷彿從未踏上美國土地[12]

2005年10月2日上午,陳水扁中美洲出訪團在阿拉伯聯合大公國「過境外交」結束後原預定返回臺灣,不料龍王颱風侵襲臺灣,飛機轉赴印尼峇里島。當飛機即將飛越新加坡時,總統府副秘書長黃志芳解釋,飛機受颱風影響轉赴峇里島。記者問黃志芳為何不在曼谷或新加坡降落,黃志芳答「綜合一切因素考量」;記者再問黃志芳什麼是綜合考量,黃志芳笑答「就是不能說才說綜合考量」。抵達峇里島後,陳水扁在印尼副總統卡拉(Muhammad Jusuf Kalla)的特別顧問迎接下,搭乘禮車直接下榻飯店。同日深夜,陳水扁返回臺灣,他說,臺灣面對的是中國無所不用其極打壓下的艱難外交處境,但他有信心「外交是血汗拚出來的」[13]

2006年5月5日,908台灣國運動前往美國在台協會抗議美國不協助陳水扁過境行程,認為這是因陳水扁未先告知美國即終止〈國家統一綱領〉而遭美國報復,批評美國此舉「打擊台灣人民的國際尊嚴」[14]

2008年1月14日,中華民國副總統呂秀蓮接受TVBS專訪[15]30分鐘,由於外交部於本日正式宣布與擁有42年邦誼的馬拉威斷交,呂秀蓮細數陳水扁政府4任外交部長的「斷交史」:田弘茂任內,馬其頓斷交;簡又新任內,賴比瑞亞多明尼克諾魯斷交;陳唐山任內,格瑞那達塞內加爾斷交;黃志芳任內,查德哥斯大黎加、馬拉威斷交;總計4任部長斷交9國,平均1年斷交1國,這是非常嚴重的事,值得警惕,但國人似乎麻木、不太在乎、而是想「斷交就斷交;斷交那麼多,也沒有一個部長下台」。呂秀蓮說,民主政治就是責任政治,外交部長應該負起「一定責任」,卻沒有一個外交部長因斷交下台、扛起政治責任;雖然她並未點名批判黃志芳,她還強調「我沒有針對性」,但顯然她很不滿黃志芳的表現[16]。黃志芳回應,他對自己的職位並不眷戀,一秒鐘就可以交出來[17]

總計陳水扁政府時代,烽火外交使臺灣增加3個邦交國、丟掉9個邦交國,邦交國總數從29個降低到23個[18]

批評[编辑]

2004年10月6日,民進黨立法委員林濁水立法院質詢外交部長陳唐山時批評,烽火外交付出大量成本。陳唐山感謝林濁水的指正,但未提到未來是否將建議修正外交路線、或如何修正外交路線[19]

2004年10月19日,親民黨立法委員周錫瑋在立法院施政總質詢時間批評,巴拿馬尼加拉瓜哥斯大黎加先後傳出前後任總統涉嫌收受臺灣的政治獻金,如尼加拉瓜特別檢察官調查發現臺灣的外交經費四百九十萬美元變成尼加拉瓜總統的選舉經費。游錫堃答詢說「有的問題都是以前留下來的」,並懷疑中華人民共和國政府在幕後打壓,但坦承沒有中華人民共和國政府打壓的證據,但他說:「國安單位多少有這方面的資料,蛛絲馬跡還是有的。國安單位可能有證據,但國安單位不屬於行政院管轄。」[20]

2005年5月27日,前民進黨主席林義雄接受《中國時報》專訪時說,小國與大國互動,最重要的是必須讓大國相信「你的存在不會妨礙它的利益」,讓大國能夠相信小國的政治領袖和它的對應是真誠的,這是互動良好的最基本前提;「如果我們的政治領袖自作聰明,想要用一般國際政治經常有的爾虞我詐外交手段,我相信:最後逃不出大國的掌心,等於是自尋死路。」[21]

2006年5月1日,林濁水在立法院外交委員會批評,陳水扁政府將陳水扁過境美國當成外交政策的主軸,浪費資源,臺美關係也沒有正常化[22][23]

2006年5月25日,史汀生中心東亞研究室主任容安瀾(Alan Romberg)說,他不認為美國政府對陳水扁過境所作的相關決定是為了討好中華人民共和國最高領導人胡錦濤或是屈服於中華人民共和國的壓力;他認為,最近美方所作的相關決定,是因為美方認為陳水扁政府自2006年1月以來的一些動作已違背四不一沒有及修憲不碰觸敏感議題的承諾,如果陳水扁政府繼續下去將會傷害美國利益;儘管美國支持民主,但基於自身的國家利益,美國未必全盤支持台灣在民主原則下所產出的各項政策,美國最終還是會依據國家利益作出相應的反應與判斷;如果台灣的修憲觸及主權、統獨等敏感議題,將觸使台海危機發生的可能性大增,中華人民共和國與美國將不可避免地作出強烈反應追究引起危機者的責任[24]

2006年12月27日,壹傳媒主席黎智英表示自己對烽火外交深不以為然:「在中共的打壓下,臺灣不可能有什麼空間。大陸愈是強大,臺灣的空間便愈小,不要浪費時間、資源和精力去發展什麼國際政治空間了。一日中共未政治開放,它便會無所不用其極打壓臺灣;在這樣的氣候下,爭取政治空間是不會有結果的,還是下功夫發展國際經貿關係吧。壯大經濟、對外開放、加強對外經貿關係是提高臺灣國際地位和影響力唯一有效的途徑,不要再去非洲尋找那些地圖上也找不到的小邦小國家來自我安慰了。」[25]

2008年3月20日,淡江大學美國研究所教授陳一新說,他最近接觸過美國國務院主管台灣事務的科長夏千福與美國在台協會政治組組長何振模都表明看不起民進黨;他透露,2007年他見過前中華民國駐美國代表李大維,李大維說自己花了一年多時間才重新建立臺美關係,但2006年又被陳水扁的終止〈國家統一綱領〉搞砸;美國不太可能在2008年中華民國總統選舉偏向民進黨,因為美國智庫裡面90%的人討厭民進黨,「他們不會騙我,他們都不在位置上,只是學者、專家」[26]

2008年5月8日,《新台灣新聞週刊》報導:「扁政府八年來對美外交的績效,應是檢驗邱義仁最好的標的。據指出,邱義仁操盤對美外交,圈內人迄今少有好評;新系大老、前立委林濁水還一度公開痛批,與邱劃清界線;只是言者諄諄、聽者藐藐。其次,許多獨派大老對外交領域也頗有接觸,他們一談到邱義仁,往往是咬牙切齒、憤懣溢於言表。再者,台美關係降到冰點,在政壇已是公開的秘密;甚或有人認為,邱義仁搞對美外交,已搞到美國對阿扁和扁政府都徹底絕望、不再有任何期待,但阿扁還是力挺邱義仁到底,其中隱藏了什麼玄機和不可告人內幕,外界揣測紛紛。」[27]

2008年9月12日,前民進黨立法委員李文忠說:「民進黨執政時期的國家戰略是主權定位清晰、一邊一國,這符合主流民意,代價是兩岸互動產生僵持;再加上操作過度,使得內部藍綠互動、外部美—中—台三角關係的互信都受到重創。……扁政府時代是立場正確、操作躁進盲動,傷害台灣利益及人民感情。」[28]

2009年10月,林濁水說,台獨需要以臺灣的國際關係的提昇做基礎,但陳水扁的冒進路線把臺灣的國際朋友都得罪光了,造成臺灣的國際空間緊縮和國際社會對台獨支持的倒退,「基本上,無論臺灣主體意識的建立或台獨運動,他根本是功很小、過非常大」[29]

2009年11月17日,台灣智庫諮詢委員劉世忠說:「對在野民進黨而言,扁政府時期與華府關係起伏間接促成歐巴馬政府對馬英九的過度放心。華府也正密切觀察民進黨可能總統候選人未來兩岸政策走向。……面對美中交往無可避免的新局面,民進黨不能依賴昔日『中國威脅牌』,必須提出符合亞太新戰略輪廓的兩岸與對美政策。」[30]

2011年4月11日,前民進黨主席許信良說,陳水扁政府執政之初,臺灣民主受到全世界肯定,當時也是臺美關係最好的時候;但之後陳水扁亂講話、喊一邊一國,最後陳水扁出訪時美國不准他過境,陳水扁只好去利比亞,理由很簡單:民進黨如此公開主張,以後就很難跟中國大陸打交道了,困境就會像現在民進黨所遇到的困境[31]

2012年2月24日,林濁水說:「國際上的傾向是認為,民進黨不瞭解『制憲正名』後國際社會並沒有因此負有對台灣從『事實承認』提昇到『法理承認』的義務,以至於最大的旨趣就是隨時找機會實踐陳水扁的冒進主義;這令他們困惑頭痛不已。美國甚至在大選時毫不掩飾地持續放出挺馬(英九)的訊息,企圖影響選情。……如今假使不是陳水扁讓美國對台獨更戒慎恐懼,否則以美國『不容太平洋臥榻有中國鼾睡』的霸主心態,今天馬的親中勢必被美國痛加修理;但不幸,今天美國竟在扁式台獨和馬的傾中之間,兩害相權取其輕地挺馬!」[32]

2012年9月19日,陳水扁在《臺灣壹週刊》的專欄說,外交是主權的象徵,捍衛國家主權、爭取外交利益是總統的重大職責,所以他在總統任內積極推動攻勢外交,這與馬英九的外交休兵有很大的不同[33]

2013年5月23日,民進黨前臺中縣縣長廖永來批評,陳水扁政府的兩岸政策急譟,如“草暝弄雞公”,挑釁中國;馬英九政府的兩岸政策則太過傾中、太過冒進,過猶不及;他贊成民進黨舉行「中國政策大辯論」,透過公開辯論形成共識,藉此避免陳水扁政府的急譟與馬英九政府的冒進,訂出「第三條中國路線」[34]

2013年6月13日,民進黨主席蘇貞昌在美國布魯金斯學會演講,約翰霍普金斯大學教授卜道維問:「您說民進黨的立場是一貫的,但陳水扁執政時一些做法引發對外關係緊張。民進黨是否從中學到一些教訓,確保未來如果重新執政,那樣的做法不再發生?」蘇貞昌答:「民進黨過去做法有對的,也有需要檢討的。我們不能只把焦點放在國內政治,我們是在國際社會存在,做任何事情要考慮朋友,不能給他們意外。我們需要注意大環境。過去的做法,我們是否能夠更超越;如果有讓朋友覺得不放心和意外的地方,也都應該改正。堅持一種價值和核心利益,不用一直講,不能用讓朋友產生誤會或讓周邊產生緊張的方式。我從政30年總是堅持原則,但也不會讓朋友對我不放心。未來民進黨應多贏取信任與支持,在兩岸沒有足夠信心的情形下,了解彼此的堅持,尋求對話,讓氣氛和緩,讓事情往善意發展,是兩邊都應努力做的事情。」[35][36]

2013年11月19日,中國國民黨發言人楊偉中說,陳水扁政府浪擲巨額外交預算,卻使邦交國數目由29個降到23個、給予臺灣免簽證的國家及地區數目停留在54國,這正是民進黨錯誤外交路線讓臺灣淪為「麻煩製造者」的結果,民進黨應真誠反省自己過去的錯誤外交政策;陳水扁政府執政時期,由於烽火外交與不當的政治操作,讓臺美關係及中華民國整體對外關係都降至冰點,民眾對此記憶猶新;馬英九上任後,給予臺灣免簽證的國家及地區數目從54個增加到134個,增幅達148%,這正是由於馬英九政府用正派的作法推動外交、結合全民力量、讓世界各國尊敬和感動的結果,也都是民進黨執政做不到的事[37]

2014年1月23日,蔡百銓發表「師夷長技以制夷:兩岸篇 外交篇」,第二段為民進黨總統候選人提出大戰略,主張「應該全力衝刺內政,另兩項(兩岸與外交)政策則不妨考貝馬政府,換個名稱,稍加修潤,與國民黨打成平手即可。內政是馬政府弱項,兩岸與外交卻是馬政府強項。民進黨大戰略應是攻擊其弱項、抵消其強項。」[38][39]

2014年3月初,民進黨國際事務部主任劉世忠對美國華盛頓特區臺僑的演講中提到,陳水扁政府任內做得辛苦,陳水扁政府與美國的關係也有誤會,2012年蘇貞昌上任民進黨主席以來的外交成果之一是「重建互信的對美外交」[40]

2014年7月,約翰霍普金斯大學國際關係學院中國研究項目主任藍普頓接受中評社專訪時說,民進黨內部正在辯論兩岸政策,若民進黨欲重返執政,民進黨應“從陳水扁那裡吸取教訓”。他說,陳水扁執政之初,小布希也許是他所能想像的對台灣最友好的美國總統,最後陳水扁卻將小布希變成了對手,人們可以從中領悟點什麼;“我想,如果民進黨從陳水扁那裡學到教訓,也許有可能使北京(當局)繼續他們的容忍度:民進黨將來的領導人可能跟過去不一樣”[41]

2014年12月6日,前民進黨國際事務部主任、日本常葉大學法學部教授林成蔚說,對民進黨來說,最重要的是向台灣選民與國際社會展現民進黨有足夠能力建立穩定的兩岸關係,這對民進黨來說是個長久的問題;2011年民進黨主席蔡英文訪問美國,歐巴馬政府的高層官員在蔡英文離開華府時,透過《金融時報》表示對民進黨的深切疑慮,這也反映了本議題的嚴重性;許多華府的台灣或中國觀察家都會洋洋得意地指出,陳水扁政府執政時期所造成的損害至今仍未能平復[42][43]

2014年12月28日,前美國在台協會理事主席卜睿哲接受中評社專訪時說,“馬英九追求的政策『可以說是』(arguably)比陳水扁在特定時期追求的政策更符合美國的利益。我們的看法是:台灣人民想選舉某人做領導,有他們的理由;但美國在其中有利益。如果台灣政府選擇的政策與美國的利益一致,就像馬政府期間這樣,(美國在台協會理事主席)薄瑞光先生可能會輕鬆些;如果不是,台灣政策邁向另一個方向,事情則又不同。”他說,其實陳水扁執政之初沒有追求激進的政策,陳水扁是在2002年他卸任美國在台協會理事主席之後才邁向另一個方向的,那是因為陳水扁不能與大陸方面進行接觸以推動其議程[44]

2014年底出版的美國在台協會首任理事主席丁大衛回憶錄《非官方外交》(Unofficial Diplomacy)中,丁大衛說,陳水扁8年總統任內是美台關係急遽惡化的關鍵:陳水扁公然宣稱台海兩岸是一邊一國,廢除〈國家統一綱領〉,使小布希不得不在溫家寶訪問白宮時斥責陳水扁有意片面改變台海現狀[45]

2015年11月19日,蔡百銓把烽火外交封為陳水扁政府「四大災難」之首[46]

2016年1月16日,前臺北市政府民政局局長林正修說,在當前臺海兩岸情勢下,如果民進黨與蔡英文只把自己當成臺灣國族主義的代理人,不但不合時宜,也無法面對複雜的現實;陳水扁第二個總統任期在外交上荒腔走板,連小布希都公開羞辱臺灣,「堪與英美領袖看輕蔣介石前後呼應」,可為借鑑[47]

参考文献[编辑]

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