水權

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水權[1]在水法律中代表用戶自水源取用水的權利,水源舉例來說:河流、河川、池塘或地下水。在人口不多或水源充足的地方,水權的問題與制度通常並不複雜。但在其他區域,尤其是沙漠區域,有限水資源於農工民生使用者之間的分配, 則有可能發展複雜的水權制度。

水資源調度決策模式[编辑]

在缺水狀況下,水資源調度決策可採幾個模式進行包括1.政府水資源管理決策和命令(transfer by fiat),2.水資源市場交易(water markets),3.水權準市場交易(quasi-water market)這三大類。水資源轉移涉及多方利益,最主要之考量包括用水效益以及供水成本在分配上的公平性。

1.政府水利設施投資與水資源調度決策[编辑]

因農業用水調度涉及廣泛之公共利益,多數專家學者認為應由政府決定或積極從中協調。即使在保障私人水權之國家,政府仍保留有乾旱緊急調度水資源之權力,以保障基本民生用水權益和其它重要政策目標的達成。然而,當一個國家欠缺法律制度來保障水權人之用水權益,或欠缺利益關係人參與水資源協商的機制,政府決策容易受特殊利益劫持,使其失去從整體社會利益考量的出發點。

以印度曼杰拉(Manjira)河流域為例,曼杰拉下游之農民擁有歷史灌溉水權,但政府為了滿足海德拉巴市(Hyderabad)等都市之用水需求,在上游陸續建設多座水庫,包括於1993年所建設的新格烏爾(Singur)水庫。新格烏爾水庫供水以海德拉巴市1.97億噸民生供水為第一優先,下游尼扎姆薩加爾(Nizam Sagar) 2.36億噸的灌溉供水為次優先,最後才是更下游的乾普爾市(Ghanpur)地區1.15億噸的供水目標。但水庫完工後的供水承諾,在1992年~2004年期間,卻因每年降雨量變異,輸水系統維修等問題,從未能達成。下游尼扎姆薩加爾(Nizam Sagar)水庫甚至有3年完全無法供水灌溉,導致灌溉種植面積減少4萬3千公頃,農民因缺水開始抽取地下水,造成地下水位下降與地層下陷[2]

如上所述,印度等開發中國家政府較傾向於行使公權力調用農業用水。但即使在缺乏完善水權制度之獨裁國家,政府若未經協商即核減農民之灌溉水權,也有可能引發大規模公眾抗議,威脅政權之穩定。相較之下,先進國家歷經民主化過程,通常會逐漸限縮政府調配水資源之公權力,並訂定水權制度以保障產業、民生和生態系統等各種用水權。農業用水調用係按照公開透明、公平合理之原則進行,決策過程的民主化確保利益關係人之參與,較不易受到特殊利益團體所劫持。在水權受保障之國家,除非提供合理賠償,或投資灌溉系統改善以增加可調度之農業餘水量,否則難以推動中、長程農業用水調度。

國際間政府提升農業用水調度之方法,包括1.進行農田水利設施之現代化更新,2.推動田間灌溉節水技術、轉作節水作物,3.永久農地土地利用變更或暫時性休耕。以日本利根川流域為例,縣市政府、都市自來水事業(東京都水道局)和中央政府農業與水利部門,於1968至2003年間,共同投資約14.3億美元(2010年幣值)於改善灌溉渠道,因此可在每年供灌期間(4月11日~9月30日),調度1.73億噸水給東京大都會區。在中國漳河流域,政府則透過水稻節水灌溉之推廣,在減少灌溉用水的同時提升稻米產量[3]

2.水資源市場交易[编辑]

美國、智利等先進民主化國家除水權制度發展完善,更建立了水資源交易之市場機制,開放民營企業、都市、生態保育團體之間的水資源轉移。在完善的水權制度下,若水資源市場有足夠數量且具備同等協商之買方和賣方,而價格資訊又完全、公開,則市場競爭可確保交易價格和水資源分配之合理性。

以美國西部為例,水權係在拓墾時代由最先進行農地開墾之農民所取得,之後才進行修法,使水權交易能脫離土地買賣進行,德州於1967年通過《水資源使用權裁定法案(Water Rights Adjudication Act)》即為一例。水資源市場交易價格,會隨地點、用水標的、移用期限、水權型態(永久或暫時)等因素而異。以伊達爾戈縣哈靈頓市(Hidalgo Province Harlingen City)為例,1988 年水權永久移轉交易價格約每英畝-英呎600 美元(以1:35之匯率換算,每公噸水約當年新台幣值17.03元),而水權暫時移轉之價格約每英畝-英呎15美元(以1:35之匯率換算,每公噸水約當年新台幣值0.426元)。雖市場制度保障水權人能由水轉讓或得合理代價,卻不能保障農業生產能力之維持。經過長年推動水權交易後,據1985-2004 年統計,德州格蘭河(Rio Grande)地區的灌溉農地面積已減少超過4 萬公頃。

在智利愛爾金(Elqui)流域,從西班牙殖民時代起,農民即透過投資私人農田水利設施之建設,取得歷史水權。1981年智利政府通過國家水資源法(National Water Code),不僅明訂水為國人大眾所使用的國家資源,也保障個人(或私人或農民)永久水權及交易水權,永久水權即為前述的早期由私人投資、興建,並擁有的水資源分配使用權,交易水權即是買賣雙方透過市場交易所得的水資源使用權,兩者皆與土地使用或土地所有權完全脫鈎,可以在市場上自由交易買賣。在此水權制度之下,民營都市自來水與汙水處理公司ESSCO,提供25萬美元給私人葡萄莊園裝設低灌設備,以取得687萬噸之農業餘水資源。相較農業用水調度,新水庫建設投資則需要花費2,350萬美元[4]

農業用水調度多半會影響交易雙方外的第三者,或造成外部社會環境之影響。美國西部早期忽略環境生態之用水需求,過度水資源開發使格蘭德和科羅拉多(Colorado River)這兩條河在入海前就接近乾涸,而地下水超抽亦造成地層下陷等問題。為保障社會大眾之權益,政府需要替水資源市場交易建立管理規範。英國即限定水權交易之條件,並設定水資源使用之有效期限,於期滿時存在更高效益之水資源使用需求,則會進行水資源使用權轉移 [5]

3.水資源準市場交易[编辑]

兩個地點之水資源交易需要有輸水管線或渠道,因在特定地點可進行交易之對象可能非常有限,使市場缺乏競爭。針對此問題,政府可加強投資輸水網絡建設,以促進水資源市場競爭。除此之外,也有政府直接訂定水資源交易價格之案例。加州政府在成立乾旱水資源銀行(Water Bank)的同時,即提出水資源短期使用權之買賣價格,而買賣價差的設定剛好讓水資源銀行賺取所需行政成本(administrative cost)。

市場機制通常保障農民歷史用水權益,因只有當賣水收入高出農業生產利潤,或灌溉節水成本時,農民才會選擇進行休耕或投資田間節水灌溉。而當農民水權受到保障的同施,環保機構或政府環境部門可向水銀行購得水權,以達成環境保育或其它政策目標[6]

綜整以上討論,政府可透過完善水權制度的建以及水利投資,使農業調度能更公平合理,以獲得農民的支持。水權保障讓農民在釋出短期或永久水權實,可獲得合理賠償。農田水利設施之更新投資或,則增加可調度之農業餘水資源,有助於農業生產之維持。表2中整理比較此小節中所有農業用水調度案例對農業之影響、成本分配之公平合理性。

註腳[编辑]

  1. ^ 水權登記”-增修《中文主題詞表》. 編目園地. 臺北市: 國家圖書館. 2010-10-27 [2012-12-27]. 
  2. ^ Levine, G., R. Barker and C. C. Huang (2007). "Water transfer from agriculture to urban uses: lessons learned, with policy considerations." Paddy and Water Environment 5(4): 213-222. (Levine, Barker et al. 2007, 黃振昌 2007)
  3. ^ 黃振昌 2007)。
  4. ^ Hearne and Donoso 2005, Hearne 2007
  5. ^ (陳明健 2003, Molle and Berkoff 2006, Levine, Barker et al. 2007)。
  6. ^ Molle and Berkoff 2006