緊急情況規例條例

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緊急情況規例條例
Emergency Regulations Ordinance
本條例旨在授予行政長官會同行政會議在緊急或危害公安的情況時訂立規例的權力[1]
引用 第241章
制定機關 香港立法局
制定日期 1922年2月28日 (1922-02-28)
立法歷史
呈交者 律政司金培源
首讀 1922年2月28日 (1922-02-28)
二讀 1922年2月28日 (1922-02-28)
三讀 1922年2月28日 (1922-02-28)
現狀:已生效

緊急情況規例條例》(英語:Emergency Regulations Ordinance),俗稱《緊急法》,是香港法例第241章,1922年時由港英政府因應海員大罷工事件訂立,並於1997年過渡到特區政府繼續適用。現行條文授權行政長官會同行政會議在其認為屬緊急或危害公安的情況時,訂立任何他認為合乎公眾利益的規例,毋須先經過立法機關審議。[註 1][2][3]

最近一次引用《緊急法》的事件發生於2019年10月4日,當時香港處於反修例運動之中,行政長官林鄭月娥以「社會已出現危害公共安全的情況」為理由引用《緊急法》宣佈訂立《禁止蒙面規例》[4][5]

立法背景[编辑]

1922年,香港海員要求英資公司加薪不遂,引發海員大罷工[2]。港英政府於2月28日制定《緊急情況規例條例》應對[3]。當時條文賦予港督會同行政局權力就資訊審查、逮捕、拘留、交通和港口管制、貿易、出入口、沒收財產、強制勞動、懲罰違反規例人士等事宜制定緊急規例,違反規例的最高刑罰為罰款$1000港元及監禁1年[6],在1949年,緊急規例的範圍增加修訂法律、進入和搜查處所和發出牌照等,規例可就任何罪行規定以任何刑罰及制裁,而立法局的權力局限於審視規例中可處死刑條文。比起當時其他英國殖民地,港督會同行政局行使緊急權力時更不受立法機構約制。引入法律後,英國政府已經關注條例所賦予港督會同行政局的龐大權力及其潛在危險[7]

賦予的權力[编辑]

大律師吳靄儀解釋:『《緊急情況規例條例》是殖民地法例,賦予港督會同行政局,在認為出現了「緊急情況」(emergency)或「危害公安」(public danger),直接通過任何港督認為適當的緊急規例(may make any regulations whatsoever)的權利。該條例的實質效果,就是容許港督在行政局同意之下,凌駕性地擱置、更改、擴大現行法例,毋須經立法局而訂立新法』[8]。換而言之,《緊急法》是容許行政長官繞過立法會仔細審議和辯論程序的方式來制訂新規例的緊急措施[註 2][11]。規例內容範圍涵蓋審查傳媒、禁止集會、管制交通、沒收財產、修訂法例、強制服務、遞解離境等等,有效時期可持續至另行命令廢除,權力相當廣泛[12]

條文內容[编辑]

動用歷史[编辑]

戰前時期[编辑]

1921年底,香港兩大英資公司渣甸太古拒絕海員加薪,導致海員工人決定罷工抗議,未幾各行各業加入聲援,人數多達十數萬人,導致天星小輪也沒有人駕駛。當年的罷工導致香港百業蕭條,社會動盪。為了控制局面,港英政府於1922年2月28日倉卒頒布《緊急法》,條文包括限制工人返鄉,停駛九廣鐵路等細項,確保香港有足夠的儲備勞動力量。3月3日,數百名華籍工人,由油麻地普慶戲院北上,打算經陸路上廣州。當遊行隊伍抵達沙田大埔道時,由警隊助理警司京氏(T. H. King)率領的印籍軍隊先對遊行隊伍的周邊開火,然而工人卻未有理會,結果警隊向工人遊行隊伍開火,遊行隊伍立即避匿,結果槍殺四人,另傷七人,史稱「沙田慘案」。「沙田慘案」招致華人極大憤恨,華洋勞資的鴻溝繼續拓張,港英政府交涉不果。經歷幾天拉鋸,資方最終同意加薪達15%至30%,罷工最終在3月8日結束。[14][來源可靠?]

戰後時期[编辑]

為有效應付戰後走私、中國難民等問題,港英政府於50至70年代大量運用《緊急情況規例條例》制定緊急規例,內容包括一些針對公共安全罪行和黃金走私等的預防性拘留和遣返的權力等。1954年,英國殖民地部要求港府廢除1950年10月制定的《緊急(主體)規例》(Emergency (Principal) Regulations)中某些條文,認為這些條文賦予港府過大權力,港府一度拒絕,稱緊急規例有助減少罪案,而且未有引起本地廣泛反對,但最終於1955年9月決定廢止有關條文[7]

1960至61年,壓力團體JUSTICE英语JUSTICE和時任正按察司批評香港運用緊急法律在未經審訊下長期扣留外地人,侵害他們的人身自由。時任律政司港督均認為有必要維持緊急法律,以避免類似1956年雙十暴動情況再次發生[7]

1956年暴動[编辑]

1956年發生雙十暴動,根據《緊急法》頒佈《緊急(拘留令)規例》(Emergency (Detention Orders) Regulations),拘留不良份子並遞解出境[15]

1967年暴動[编辑]

六七暴動期間,港督戴麟趾輔政司祁濟時根據《緊急法》頒佈了5個緊急規例

六七暴動期間,港督戴麟趾輔政司祁濟時根據《緊急法》,共頒佈了5個緊急規例[16][17],包括擴大警權,容讓逮捕、搜查、封閉場所、檢控工作更為迅速。

  • 1967年5月24日,《緊急(防止煽動性言論)規例》(Emergency (Prevention of Inflammatory Speeches) Regulations):禁止煽動性廣播、發出煽動性言詞或協助煽動者,最高罰款五萬元及監禁十年。屋字業主、居住者及管理者容許所屬屋宇散播煽動性言論亦會被控告。[18]
  • 1967年6月1日,《緊急(防止煽動性標語)規例》(Emergency (Prevention of Inflammatory Posters) Regulations):禁止張貼煽動性標語,包括「足以激起暴亂或破壞法律」、「散播對政府的不忠」及「企圖損害警方或公務員的忠誠」。最高罰款五千元及監禁兩年。[19]
  • 1967年6月24日,《緊急(防止恐嚇)規例》(Emergency (Prevention of Intimidation) Regulations):於任何多於一人的聚集中,只要其中有人進行恐嚇行動,任何參與聚集的人屬犯此罪。最高可判罰監禁五年。[20]
  • 1967年7月20日,《緊急(主體)規例(施行)命令》(Emergency (Principal) Regulations (Commencement) Order),發布九項緊急規例:[15]
    1. 虛偽報告之散播
    2. 檢查武器之權力
    3. 內庭不公開審訊
    4. 啟封或封閉屋宇之命令
    5. 表明身份
    6. 驅散集會之權力
    7. 阻礙罪行
    8. 集會罪行
    9. 破壞罪行
  • 7月22日,「修訂一九六七年《緊急(主體)規例》第四十條條文」,任何獲授權人員,不需持有搜查令,可進入屋宇,車輛或船隻,搜查任何武器或軍火,同時可截查可疑人物;此外,任何人如獲悉別人藏有攻擊性武器者,須向警方檢報。[21][22]
  • 1967年9月8日,《緊急(爆竹烟花)規例》(Emergency (Firework) Regulations)生效,目的為收集所有種類的爆竹及煙花,以避免它們內含的物料被用作製造炸彈。[23]

當時社會氣氛令普羅大眾已經相當恐懼,且對左派人士較為反感。直至7月開始出現炸彈潮,無差別攻擊平民,市民連出門都會有強烈的不安全感。所以港英政府當時啟動緊急法令,並不斷加重條款,社會普遍持較正面態度[24]

1969年1月15日,港英政府宣佈停止執行三項《緊急(主體)規例》第二十七、四十一及一二九條[25]

1973年石油危機[编辑]

1973年石油危機期間,《緊急情況規例條例》曾被用於限制電燈廣告、陳列及泛光照明只能在特定時間開亮、禁止油站向駕車人士提供以容器盛載的燃油和把原定於1974年4月開始實施的夏令時間提早至1973年12月30日[26][27][28][29]

主权移交后[编辑]

訂立《禁止蒙面規例》[编辑]

2019年10月4日,香港政府自回歸以來首次依《緊急法》頒佈《禁止蒙面規例
運動期間有警員蒙面及不展示警員編號。做法成為禁蒙面法立法的爭議之一,被人批評令公眾無法監察、投訴和追究

於2019年10月4日訂立的《禁止蒙面規例》(Prohibition on Face Covering Regulation[30])是自1997年主權移交後,首次動用《緊急法》執行的法律措施[31]。當時香港正處於反修例運動之中,並出現持續加劇的暴力事件。行政長官林鄭月娥以「社會已出現危害公共安全的情況」為理由於下午宣佈訂立《禁止蒙面規例》,條例當日午夜起實施[32],希望形成阻嚇作用以制止暴力事件發生及加強警方權力以幫助其有效執法。

早在2019年8月27日,《星島日報》已引述消息指政府考慮引用《緊急法》處理反修例運動引發的衝突。行政長官林鄭月娥被問及有關傳聞時,未有直接否認,僅稱政府有責任審視任何可以「止暴制亂」[註 3]的「法治」手段[3]。非建制派普遍地反對做法,而建制派則意見不一(詳見「爭議」章節)。民建聯蔣麗芸則認為六七暴動事例顯示《緊急法》有效平息混亂,如果沒有更好辦法,動用條例無可厚非。[33] 民間人權陣線則批評香港警察在近月行動中多次濫用致命武力,卻因警員蒙面及遮蔽警員編號而令公眾無法監察、投訴和追究,「第一個應該禁止蒙面的是香港警隊」,「不蒙面的榜樣由前線警員做起」[34]

《禁止蒙面規例》頒佈後,国务院港澳事务办公室香港中联办亦表示支持[35]。有多名反对派議員及公眾人士先後多次地的引用《緊急法》向高等法院提出司法覆核並申請臨時禁制令暫緩執行[36](詳見「禁蒙面法的司法事件」)。

2019年10月5日凌晨,香港警方於觀塘啟田道以非法集結及用雜物設置路障,拘捕一名18歲男子及一名38歲女子,兩人已被暫控合共一項「非法集結」及各一項「違反《禁止蒙面規例》」罪,案件于10月7日提堂。该案成为《禁止蒙面規例》實施后首次以「違反《禁止蒙面規例》」罪拘捕的案件。全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会副主任譚惠珠表示“这是一個測試個案,讓市民明白法律如何行使”[37][38]

爭議[编辑]

熱帶氣旋山竹襲港[编辑]

翌日早上,香港交通混亂和市面狀況惡劣下,大批市民排隊入閘乘搭港鐵去上班

2018年9月16日,超強颱風山竹襲港。翌日早上,香港天文台改發三號強風信號,但香港多處有塌樹情況,港鐵亦有樹枝壓毀高壓電纜,導致多條路線服務受阻,多個交通網絡接近癱瘓[39]。法律界立法會議員郭榮鏗認為政府可以引用《緊急情況規例條例》宣布將9月17日列為公眾假期,保障市民安全,符合公眾利益,不認為將一個工作日訂為假期會造成嚴重經濟損失。行政會議成員湯家驊則認為條例不適用於風災過後宣布停工[40]

有效處理動亂的爭議[编辑]

在反修例運動期間,支持一方認為引用《緊急法》可以幫助「止暴制亂」,但其言論則在社會引起爭議。

民主派反對做法。民主派召集人毛孟靜批評條例會賦予行政長官會同行政會議無限權力,形同獨裁。公民黨郭家麒亦認為使用條例使香港尤如進入戰爭狀態,批評做法會使香港更混亂,並衝擊經濟。[41]民主黨涂謹申更將法例形容為「殖民地鎮壓法」[42]

香港大學法律學院首席講師張達明表示,引用《緊急法》推行禁蒙面法只會將香港推入萬劫不復的地步,政府是下一個非常大的賭注,因為現時的問題並非法律問題,而是政治問題,立禁蒙面法不但未必止暴制亂,更是向全世界宣示,香港政府不會再遵從法律程序處理法律問題,是一個很壞的先例[43]。莫乃光認為《緊急法》相比起社會動亂對於國際投資者對香港法治的印象和香港作為國際金融中心的地位,破壞力必定更加嚴重[44]。又稱會直接觸發外資撤資潮[44]自由黨鍾國斌憂慮引用條例影響外資對香港觀感,引發撤資,後果可能比示威活動更嚴重[42]。又說,使用緊急法會對國際社會發出錯誤訊息,稱「現在香港是一個國際大都會,全世界都在看你香港,你不能用這種單純的方法,以為就能解決香港的問題。」[45] 議員梁家傑反對使用《緊急法》解決問題,又指政治問題需政治解決,若使用「嚴刑峻法」,擔心只會適得其反[46]

合法性争议[编辑]

在2019年反修例運動期間,自8月開始社會疑慮政府有可能動用《緊急法》[註 4][47][8],並對它的合法性引起一些爭議。爭議包括:引用《緊急法》立法違反《基本法》第66條規定的立法行政分權原則,即立法會是行政區唯一的立法機關,《緊急法》本身可能違憲[48];《緊急法》所訂立的法律,都不可以和基本法相抵觸 [49],進行和平集會和遊行的權利受到《基本法》27條以及《香港法例》第383章《香港人權法案條例》所保障[44][49][11];《基本法》第18條訂明只有香港的主權國就香港是否局勢緊急、危害公安及香港社會問題上有決定權,沒有任何條文賦予行政長官自行宣佈特區進入緊急情況或狀態的權力[11]

香港大律師吳靄儀指出《香港基本法》没有赋予行政長官立法或制定規例的權力,也没有赋予行政長官宣布进入紧急状态的權力。而且《緊急情況規例條例》也不能凌驾于《香港基本法》之上。所以《緊急情況規例條例》可能成为一纸空文[50]

立法會法律界議員郭榮鏗表示在法律上,《緊急情況規例條例》並不能凌駕《公民權利和政治權利國際公約》及《基本法》。因此若以《緊急法》,如1967年般限制香港人的自由,以達致所謂的「止暴制亂」,其法理極有機會受到挑戰[51]

大衛·韋伯認為此法例違反憲法,認為大律師公會或其他人士應立即入禀申請司法覆核[52]

特區政府在2019年10月4日首次引用《緊急法》後,多名議員及公眾人物先後多次對引用《緊急法》及訂立《蒙面法》向高等法院申請司法覆核[53][54][55]。包括在2019年10月5日,24位的泛民主派立法會議員,他們形容今次事件是「極權和法治對決」[56]。申請司法覆核的人們也嘗試申請臨時禁令,但以「是次爭拗複雜複雜」及仍未有完整的證據為原因拒絕[57]

註釋[编辑]

  1. ^ 根據條例定立的規例屬於先訂立後審議的附屬法例,須在憲報刊登後交由立法會審議。
  2. ^ 社會普遍理解「繞過立法會」的意思為「沒有審議,先訂立」。但有觀點指出「先訂立,後審議」機制下,在立法會復會後交予立法會審議,就不算「繞過立法會」[9]。在「先訂立,後審議」制度,立法會只是過場,無權推翻法例[10]
  3. ^ 意思是制止暴力及遏制社會動亂,由國務院港澳事務辦公室主任張曉明提出的用語。
  4. ^ 也有一些觀點支持政府動用《緊急法》,包括部份建制派人仕及「政中香港人」等民間組織

參考資料[编辑]

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外部連結[编辑]