香港政治制度改革

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香港政治制度改革,簡稱政制改革政改,以1997年为界分为殖民地時期香港政治制度改革香港回歸後的政治制度改革。現通常指后者,即香港特別行政區政府根據《中华人民共和国香港特别行政区基本法》所落實的一系列政治制度上的改動。至今已討論超過二十年。

殖民地時期[编辑]

在香港之語境中,「政制」是「政治體制」之略稱,早在港英管治時期就常用[1]:ix。一般而言,政治體制主要是指政權之組織形式和其運行規則,是一切有政權組織社會之運作樞紐;就香港地區而言,港英之政制就包括總督制度,決策、立法之諮詢制度以及行政、司法制度等;其憲制性文件為《英皇制誥》和《皇室訓令[1]:ix。在外交談判中,英國人之慣性思維是在決定走出第一步時,必須考慮好第二步如何走;如果第二步、甚至第三步尚未謀略好,則決不邁出第一步[1]:27

1843年4月5日,英國維多利亞女皇西敏宮頒佈《英皇制誥》(即《香港憲章,Hong Kong Charter)正式宣佈將「香港島及其附屬地」建立為「一個單獨的殖民地,被稱為並定名為『香港殖民地』」;《英皇制誥》任命「現任總督」,規定其權力來源和職權範圍,授權總督組成立法局,召集行政局開會並任命法官、太平紳士等,同時原則規範副總督、輔政司之職權以及所涉人事之公文[1]:3。次日,又於白金漢宮發出《皇室訓令》,共38條;是英國殖民地部大臣斯坦利發給首任港督亨利·璞鼎查之「訓令」,是指令璞鼎查和港英政府執行《英皇制誥》之細則和補充[1]:3

1843年6月3日,殖民地大臣斯坦利向璞鼎查發出訓令,明確告之踞有港島「不是着眼於殖民,而是為了外交、軍事和商業的目的」[2]:177。6月26日,清廷欽差大臣耆英在香港與璞鼎查交換條約,同日璞鼎查宣誓就職,成為香港殖民統治第一任總督;遵照上述憲制性文件,港督委任政府官員,特選44名社會名流,組成「英屬香港治安委員會」,任命第一批治安委員,英文名稱為:Justices of Peace,簡稱J.P.,中文稱「太平紳士」,稱呼一直延用至今[1]:4

1843年8月,璞鼎查委任曾任護理總督之莊士敦、首席談判司威廉·堅吾和商務總監秘書馬儒翰3人為立法局議員;後來,立法局組成成分固定為:港督是當然之立法局主席,布政司財政司律政司是當然官守議員,再加上委任官守議員[1]:6。1850年6月,文咸委任怡和洋行股東大衛·渣甸英语David Jardine哲美森洋行英语Jamieson, How & Co.老闆約瑟·艾德格英语Joseph Frost Edger為立法局非官守議員[1]:8。從1850年到1900年,立法局非官守議員中,有近七成由商人擔任;其中大部分是英資洋行大班[3]:27。第八任港督軒尼詩在立法局提出之報告中承認:「華人是港島的最大業主,香港外國銀行發行的貨幣極大部分也掌握在華人手裡,而港府的稅收,有九成是取自華人。」[4]:27

1883年6月,立法局通過《衛生修訂條例》,設立潔淨局,負責處理香港市區之環境衛生事務;1936年1月1日潔淨局改組為市政局,引入民選議員之席位;市政局負責為港島九龍市區居民制定各方面市政政策和方針,交由其行政機構市政總署執行[1]:54。而新界地方事務,則由新界理民府負責;至於區域市政局,在1986年4月才成立,為新界及離島區服務,其行政部門是區域市政總署[1]:54

歷任港督在英國佔領香港地區中之作為,始終一以貫之:為鞏固、發展英國在遠東地區這一商貿、軍事、外交據點之功能開展活動;為此,英國必須掌握對香港之直接管治權,維護直轄式之特徵;英國人懂得香港歷史沿革、所處之地理位置、香港人中絕大多數為中國人之事實,決定任何在香港進行之民主改革,都會帶來風險,或為他人作嫁衣裳,與英國佔領香港之總體戰略不符[1]:32-33

二战结束后[编辑]

1945年8月,香港日治時期結束后,香港被英國接管。1946年5月,香港總督楊慕琦復職。8月28日,第二十一任港督楊慕琦在廣播演說中,提出一個主要由選舉產生之市議會取代市政局之計劃,徵詢市民意見;同年10月,又提出修正案[1]:19。香港史上稱為「楊慕琦計劃[1]:19-20。希望「香港市民有更多責任去管理自己的事務」。楊慕琦想借含有代議制成分之政制改革,重拾民望,挽回英國管治香港受損之面子,以利英國之長久管治[1]:20。計劃內容主要是建立一個由民選議員組成的香港市議會,可負責管理消防、康樂場地、車輛牌照和市政局,甚至可以管理教育、社會福利和公共建設,甚至於公共事業。但由於各界未能就市議會職能達成一致意見,以致方案遲遲未能落實。加上國共兩黨均視香港任何正式的民主進程為邁向香港獨立,以至增加香港與中國的分離行為。「楊慕琦計劃」上報倫敦後,就在上層人士中打轉,對其爭論不休,一直拖延到1947年5月楊慕琦退休返回英國仍未止息[1]:20。加上香港政府的異議,當時香港人對政治又並不熱衷,立法局的非官守議員也對「楊慕琦計劃」提出異議,故此有關計劃並未得到英國和香港的廣泛支持而夭折。再加上中國內地政治大變動之因素,1952年10月,英國及香港兩地政府同時宣佈取消「楊慕琦計劃」[1]:21。之後的二十多年,香港政治制度一直並沒有進行任何改革[5]

針對戰後英國殖民地部和港英政府進行之政制改革之舉,第二十二任港督葛量洪提出不同見解:「香港的問題與其他殖民地不同,因為香港永遠不能宣佈獨立;它只可繼續是英國的殖民地,或被中國收回成為廣東省的一部分。」[1]:33

1966年9月2日,英國殖民地事務大臣弗雷德里克·李在訪問香港舉行之記者招待會上和電台廣播中說:不能預測香港政制上有任何重大改變之可能,香港之政制發展有明顯之限制,因為香港不能像其他屬地之演變一樣,希望達成自治或獨立之地位;成立民選立法機構之主張是錯誤,因為政制發展只有最終目的是要達成自治或獨立才會真正有意義[1]:34。1967年2月,港英政府「政制改革工作小組委員會」發表報告書:香港大部分土地既然是租借,便排除任何政制改革之可能性[1]:34

麥理活時代[编辑]

1966年,立法局共有26名議員,第二十五任港督麥理浩主政不到3年,到1973年議員人數就快速增至50人,1980年又增至54人[6]:13。麥理浩以改善民生為切入口,以爭取民意、民心為立足點,優先處理房屋、教育、公共交通和反腐倡廉等4大市民關心之熱點問題[1]:43。麥理浩在1972年提交倫敦之周年報告:「政府在1972年間計劃及宣佈了長遠的計劃:……這些項目全部是順着現存各項措施的邏輯而發展出來的。但它們同時出外宣佈,以傳達一個訊息,五六十年代大量難民湧至而造成的不確定環境已成過去,乃一經過計算的舉動,旨在令市民的注意力聚焦於香港乃他們的家,而香港政府是他們的政府。」[7]:160根據調查結果,1973年10月17日,麥理浩在立法局力陳成立新反貪機構之必要性:「非常明顯,公眾更相信一個完全獨立的、與任何政府部門(包括警察隊伍)都沒有關係的單位。」[1]:44

英國學者約翰·李雅對港英政體評說:「香港不是民主政體。無論是行政上的和執行上的權力,皆掌握在政府官員之手,而他們在法律上是通過總督向英國負責的。香港的人民對他們並無任免之權。行政、立法兩局的成員,不是由選舉產生,而是為皇室所任命。『非官守議員』們……不會而且在法律上也不可能決定政策。憲法允許總督忽視行政局的獻議,而總督作為立法局主席所享有的決定票,也意味着政府的方案不會被立法局所否定。」[8]:28

1979年3月29日,中國國務院副總理鄧小平人民大會堂蘇州廳會見港督麥理浩:「現在有人開始擔心香港將來的前途和地位問題。對這個問題,我們有一貫的立場。我們歷來認為,香港主權屬中華人民共和國,但香港又有它的特殊地位。香港是中國的一部分,這個問題本身不能討論。但可以肯定的一點,就是即使到了一九九七年解決這個問題時,我們也會尊重香港的特殊地位。現在人們擔心的,是在香港繼續投資靠不靠得住。這一點,中國政府可以明確地告訴你,告訴英國政府,即使那時作出某種政治解決,也不會傷害繼續投資人的利益。請投資的人放心,這是一個長期的政策。在會見中,明確表示不同意麥理浩提出的在一九九七年六月後新界仍由英國管理的意見。指示:中國政府的立場不影響投資者的投資利益,這就是:在本世紀和下世紀初相當長的時期內,香港還可以搞它的資本主義,我們搞我們的社會主義。就是到一九九七年香港政治地位改變了,也不影響他們的投資利益。在回答大陸居民去港人數太多問題時指出:現在應該採取兩個途徑解決:一方面採取一些措施,減少一些人進入香港,減輕香港的壓力;另一方面,香港要鼓勵私人資金來廣東進行投資,提供更多的就業機會。從長遠來說,隨着我們經濟的發展,這個問題能夠逐步得到解決。中國最大的問題,就是人口太多,這對我們是個壓力。我們要考慮多種因素。比如上海,連郊區在內有一千萬人口,發展到香港這樣的水平,單獨一個上海是可能的。但如果那樣,人們都會往上海擠,上海也會像香港一樣受不了。所以,我們不能採取僅僅發展上海的政策。有些問題的解決需要時間,我們不得不採取既要有重點,又要照顧到各個方面的政策。」[9]:500-501

英方在談判桌外,也部署撤離香港之準備,利用管治權立即實行戰略轉軌,在中英關於香港前途問題談判之前,快速啟動自下而上之代議制改革;在香港實施之政制改革,雖然匆忙而急迫,但卻部署周密,上下聯結,相互交集,一氣呵成;1980年6月,布政司姬達草擬公佈《香港地方行政的模式》綠皮書[1]:52-53

區議會選舉[编辑]

香港政府於1981年1月24日推出《地方行政白皮書》:1981年底前在港九市區和新界地區分別成立共18個地區管理委員會和18個區議會[1]:54。1982年3月4日和9月23日,新界和港九市區分別進行首次區議會選舉,共設490個議席、18個行政區、122個選區;民選議席132個,委任議席132個,官守議席169個,當然議席57個[1]:55

1985年3月7日,第二次區議會選舉在新界和港九同時舉行,共設426個議席、19個行政區、145個選區;民選議席237個,委任議席132個,當然議席57個,取消全部官守議席[1]:56

到1994年9月,第五次區議會選舉,投票年齡由21歲降至18歲,取消委任議席[1]:56

中英聯合聲明簽署後[编辑]

1980年代,中英开始就香港问题展开谈判。1983年1月28日上午,在英國首相撒切爾夫人和大臣、官員及港督舉行會詓,撒切爾夫人說「反覆思考我們的目標」:「我們必須發展香港的民主架構,使她能在短時間內達成獨立或自治。」[10]:362撒切爾夫人對中國領導人鄧小平講明,她有責任為香港人爭取他們接受的解決方案,即使香港的民主「有限」,亦跟中國的政制情形迥異。鄧小平當下警告,如果在香港提升民主程度,中方或會推翻此前就移交的協議。」

1984年4月20日,英國外交及聯邦事務大臣賀維在香港發表聲明:「今後的日子,香港政府將會繼續朝着代議制的路向發展。」[11]:207月18日,港英政府發表名為《代議政制在香港的進一步發展》的綠皮書,對1985年之立法局選舉提出建議:由選舉團和功能組別兩種選舉方式各選出6名議員,至1988年選舉時再各自增加至12席[1]:59-60。11月21日,港英政府發表同名之白皮書,對綠皮書之建議作出重要修改,主要是將上述兩間接選舉方式產生議員之數目擴大一倍,將綠皮書建議之1988年實現之間選目標,提前至1985年實施[1]:60。白皮書寫道:「根據現行辦法,立法局非官守議員是按照社會功能劃分的組別中甄選出來,而這個甄選辦法是無明文規定的。綠皮書建議將這個甄選辦法發展成一個正式的代議制度,以便從每個按照社會功能劃分的選民組別中選出一名或多名代表,出任立法局議員。」[1]:6112月19日,撒切爾夫人與中國總理趙紫陽正式签署联合声明,确认中華人民共和國政府将於1997年7月1日對香港恢復行使主權。

1985年,香港立法局間接選舉成功。

1990年代初,英方改變對港政策後,末代港督彭定康1992年上任伊始公布「政改方案」,就是針對香港政制發展問題[1]:xiii。1992年,香港總督彭定康在首份施政報告上提出政治制度改革方案。将於1995年,即最後一屆香港立法局選舉、市政局選舉、區議會選舉進行大幅度改革,其中政改方案新增加九個功能組別(即所謂「新九組」)最受爭議,惹來中方不滿,更自行籌組臨時立法會

1997年主權移交後[编辑]

由於普通話香港廣東話發音不同,內地還是用全稱「政治體制」或「政治制度」;如果內地也用「政制」,在口語中會產生「政制」與「政治」區分不出來;在普通話中,「制」和「治」是同音字,而在香港廣東話中,卻是兩個音[1]:ix香港回歸後,《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》共同構成香港特區之憲制基礎;香港特別行政區政制之主要內容包含在香港基本法第四章「政治體制」中,涉及行政長官,行政、立法、司法機關以及區域組織、公務人員制度等[1]:ix。香港特區成立後,圍繞政制發展問題之爭論,可以說無日無之;每逢選舉,必定成為社會各種政治勢力炒作之中心議題[1]:xiii

相關法律條文[编辑]

中華人民共和國香港特别行政區基本法》政治制度方面的相關條文:

第四十五條

香港特别行政區行政長官在當地通過選舉或协商產生,由中央人民政府任命。行政長官的產生办法根據香港特别行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定,最终达至由一個有廣泛代表性的提名委员會按民主程序提名後普選產生的目標。行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特别行政區行政長官的产生办法》規定。

第六十八条

香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标。立法会产生的具体办法和法案议案的表决程序由附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。

附件一:香港特別行政區行政長官的產生辦法:
第七條

2007年以後各任行政長官的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准。

附件二:香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序:
第三條

2007年以後立法會的產生辦法和表決程序
2007年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序,如需對本附件的規定進行修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。

全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释[12]

(节选)(基本法附件一、二的内容)是否需要进行修改,香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告,由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条规定,根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法及立法会法案、议案表决程序的法案及其修正案,应由香港特别行政区政府向立法会提出。

政改主要焦点[编辑]

現時香港政制改革的最主要的討論為行政長官立法會的產生辦法。

雖然《基本法》45條已列出有關行政長官產生辦法,並於其附件內提供解釋,但是條文內的字眼較為模糊。例如,《基本法》並沒有具體解釋「香港實際情況和循序漸進的原則」的意義。另外,雖然人大常委已決定於2017年才可以以普選產生行政長官,但特區政府已將討論轉移到如何修改2012年行政長官的產生辦法,令到產生方法可以循序漸進。

條文內的提名委員會如何組成亦存在爭議,建制派及特區政府认为組成應參照現時的選委會,2014年8月31日全国人大常委会確定提委会需參照現時的選委會。

另一方面,《基本法》68條已列出有關立法會產生辦法,但是條文的字眼亦較為模糊。此外,是否或怎樣廢除立法會的功能組別亦具爭議性。

發展進程[编辑]

2007年行政長官及2008年立法會產生辦法[编辑]

1990年代,當時的三大政黨民主黨自由黨民建聯均支持0708雙普選[13] [14] [15]

香港特區政府於2005年提出2007年行政長官及2008年立法會產生辦法之改革建議,由於泛民主派認為政府提出的方案過於保守,加上沒有全面普選時間表,政改方案最終得不到足夠的支持而未能通過,選舉安排沿用上一屆的方式。

2012年行政長官及立法會產生辦法[编辑]

香港特區政府於2010年提出2012年行政長官及立法會產生辦法之改革建議,當中不少地方均參照2005年被否決的方案。

行政長官的選舉方面,負責選出行政長官的委員會將會由800人增加400人,最後人數為1200人。四個界別的選舉委員各增加100人。提名行政長官的所需提名比例維持不變為1/8,但由於選舉委員的人數上升,因此所需提名人數增至150人。

立法會選舉方面,立法會議席增至70席,地區直選和功能組別各增加5席。而新功能組別的產生,根據政府原方案是由民選區議員互選產生。在表決前幾天,北京政府接受民主黨提出的公民一人兩票方案。根據該方案,該5席的功能組別議席將由民選區議員提名,所需提名人數為最少10人。新的功能組別議席將會由沒有功能組別投票權的320萬選民選出。特區政府答應的立法會選舉辦法將會在2010年秋天立法會復會後在本地立法階段中審議。

最後,2012年的選舉方案在2010年6月24日(行政長官產生辦法)及25日(立法會產生辦法)表決,分別以46票支持和13票反對及46票支持和12票反對下全部通過。建制派、民主黨及民協均投下贊成票。

2012年香港立法會選舉中,部份人因同時屬于功能組別的選民,故能在功能組別投兩票(原有功能組別和“超級區議員”)。

2016年立法会选举和2017年行政长官产生办法[编辑]

香港政府于2013年12月4日正式宣佈就2016年立法會選舉和2017年行政長官產生辦法展開諮詢[16]

但2014年由于美国等西方国家政府及舆论支持香港激进本土派抵制本次政改,从而發生雨傘運動,在雨伞运动中,香港激进本土派甚至一度打出“港独”旗帜。

香港立法會於2015年6月18日表決《行政長官產生辦法決議案》政治改革方案,最終在8票贊成、28票反對下否決

参考文献[编辑]

  1. ^ 1.00 1.01 1.02 1.03 1.04 1.05 1.06 1.07 1.08 1.09 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19 1.20 1.21 1.22 1.23 1.24 1.25 1.26 1.27 1.28 1.29 1.30 1.31 1.32 (前中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室副主任)王鳯超. 《香港政制發展歷程(1843-2015)》 初版. 中華書局(香港). 2017. ISBN 978-988-8463-82-4. 
  2. ^ 余繩武、劉存寬主編 (编). 《十九世紀的香港》. 北京: 中華書局. 1994. 
  3. ^ 馮邦彥. 《香港英資財團》. 三聯書店(香港). 1996. 
  4. ^ 張曉輝. 《香港華商史》. 香港: 明報出版社. 1998. 
  5. ^ 美媒爆料|英國自言五十年代已圖推港民主  惜遭中共力阻, 852郵報, 2014-10-28
  6. ^ 楊奇主編 (编). 《香港概論》(續編). 北京: 中國社會科學出版社. 1993. 
  7. ^ 呂大樂. 《那似曾相識的七十年代》. 中華書局(香港). 2012. 
  8. ^ 趙雨樂、程寶美合編 (编). 《香港史研究論著選輯》. 香港: 公開大學出版社. 1999. 
  9. ^ 中共中央文獻研究室 (编). 《鄧小平年譜(一九七五-一九九七(上)》. 北京: 中央文獻出版社. 2004. 
  10. ^ 戴卓爾夫人. 《戴卓爾夫人回憶錄》(下). 香港: 博益出版集團. 1994. 
  11. ^ 袁求實編著. 《香港回歸大事記(1979-1997)》. 香港: 三聯書店(香港). 1997. 
  12. ^ 全国人大常委会关于香港基本法附件一第七条和附件二第三条的解释 互联网档案馆存檔,存档日期2005-03-15.
  13. ^ 「民建聯」普選立場是甚麼? ,「民建聯」是甚麼?
  14. ^ 民建聯政綱放棄07及08雙普選,明報
  15. ^ 2012雙普選 政黨責無旁貸,盧偉明,香港經濟日報,2004-09-24
  16. ^ 香港政府宣布启动首轮政改咨询.:BBC中文网,2013-12-4

外部連結[编辑]

參見[编辑]