公务员

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宋代公署官员

公务员(英语:Civil servantpublic servant)亦可能等同公职人员,是一种职业,主要在政府机构工作,执行法定职务权限。公务员体系(英语:Civil service)结构通常都有共通点,包括编制有所限制、由政府法律保障其身份、薪酬福利。然而,并非所有在政府工作的雇员等皆属于公务员。

历史[编辑]

西方国家的公务员制度沿于英国文官制度;而普遍认为世界上最早以考试方式取录公职人员的是中国年间的中国即设两部选拔文官及武官中国古代职官,及后又有科举制度。

资产阶级革命后相当长的时间里(直至19世纪末),政府的管理职能十分有限,主要是维护社会秩序,充当“守夜人”的角色。公职人员的任用仍以任命为主。在君主制国家,官职由国王恩赐、贵族委任或世袭;在共和制国家,则由总统等行政长官委任,国家之元首百官,为人民之公仆,服役于民[1]。现代资产阶级政党制度建立后,政党政治操纵著国家权力的分配,政府公职人员也随著执政党的更替而不断变动。恩赐官职与政党分赃导致了大量贪污腐败。在这样的背景下,国家公职人员的管理并没有形成法律的规范与相应的制度。

创立[编辑]

19世纪的后30年里,在两次工业革命的推动下,工业生产迅速发展,资本主义进入垄断阶段。英国国会“议会至上”的时代结束了,随之而来的是“行政专横”。英国国家行政管理职能迅速增强,迫切需要改革公职任用制度,提高行政效率。19世纪末20世纪初,西方主要的几个国家先后创立了公务员制度。

19世纪初,英国在印度设立了东印度公司书院赫尔利伯略行政管理学校英语Haileybury and Imperial Service College前身之一)专门培训和训练印度行政官员及设立印度枢密院英语Council of India,其依据1835年英语教育法案英语English Education Act 1835。1853年,东印度公司特许状期满,向英国国会申请新的特许状,英国国会委派了以议员巴伦·麦考莱为首的3人小组进行调查,麦考莱提出赫尔利伯略行政管理学校公开竞争选材经验的报告,即《麦考莱报告》。不久,财政部常务次官查理斯·屈维廉英语Charles Trevelyan与史丹福·诺斯科特(Stanfford Northcote)在1854年提出了著名的《诺斯科特-屈维廉报告英语Northcote-Trevelyan Report》。该报告首次以官方文件形式将政府公职人员统称为“文官”(Civil Service,复数集合名词;Civil Servant,单数名词)。1854年,英国在克里米亚战争中的失利使得首相巴麦尊子爵3世不得不在次年5月21日颁布《关于录用国王政府文官的枢密院令》,该法令责成英国政府专门成立行政中立(不受党派干涉)独立主持文官招生考试的3人文官事务委员会。1859年,英国议会颁布《文官退休法》明确了文官的权利与义务范围。1870年英国枢密院法令再次确认文官的公开竞考择优录取原则,这一法令标志著英国现代文官制度的建立。
腓特烈二世在上任后在普鲁士境内建立了初步的公务员制度
19世纪末期后,美国多数公务员也须考试任用,但情治机构与军方除外,称为Excepted service英语Excepted service,不过福利也较少,可依主管意见撤职。

现代制度[编辑]

 中华人民共和国[编辑]

中华人民共和国公务员,简称国家公务员或公务员,根据《中华人民共和国公务员法》第二条之定义是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,包括法官检察官政协工作人员等非国家行政机关的公职人员。此外,根据《公务员法》第一百零六条,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照《公务员法》进行管理。

中华人民共和国公务员国家公务员局进行管理,通过国家公务员考试进行录用,并建立相应的升降机制和退出机制。公务员分为领导职务公务员和非领导职务公务员(包括综合管理类、专业技术类、行政执法类和国务院增设的其他类别)。

国家根据人民警察以及海关驻外外交机构消防救援机构公务员的工作特点,设置与其职务相对应的衔级,即人民警察警衔海关关衔外交官衔消防救援队消防救援衔

2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》称,“中央组织部统一管理公务员工作。为更好落实党管干部原则,加强党对公务员队伍的集中统一领导,更好统筹干部管理,建立健全统一规范高效的公务员管理体制,将国家公务员局并入中央组织部。中央组织部对外保留国家公务员局牌子。”“调整后,中央组织部在公务员管理方面的主要职责是,统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等。”“不再保留单设的国家公务员局。”

 香港[编辑]

香港的公务员制度大部分源自英国,但有一点不同。香港的政策局局长(负责制订特定范畴政策,类似英国的大臣)原本也是公务员,而非像英国的内阁部门首长般是政治任命,并要负担政治责任。1997年香港回归后,上述局长遂改为政治任命,但大体上沿袭公务员任命,政府官员仍由公务员产生。2002年,时任香港特别行政区行政长官董建华推行主要官员问责制,问责官员脱离公务员体系,直属于行政长官,不再必须由公务员产生,只由中央政府任命。

狭义公职人员单指公务员;广义公职人员包括公务员、司法机构人员、选举产生之各级议会(立法会、区议会)议员、以及由行政长官或政府委任之官员

而根据《防止贿赂条例》,公职人员尚包括若干机构(通常是公用事业公营机构)之雇员[2]

 澳门[编辑]

 中华民国[编辑]

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中华民国公职人员可担任政府政务官员,依据部份国家法规属于广义公务员

中华民国公职人员选举罢免法》第二条之定义。也有人用民选公职人员来称呼《公职人员选举罢免法》第二条所定义的公职人员。学理上民选公职人员可分为民意代表、民选行政首长、村(里)长。

依据《公职人员选举罢免法》第二条,公职人员指下列人员:

  1. 中央公职人员:立法院立法委员。
  2. 地方公职人员:直辖市议会议员、县(市)议会议员、乡(镇、市)民代表会代表、直辖市长、县(市)长、乡(镇、市)长、村(里)长。[3]

中华民国宪法上对公职人员的称谓共有九种,分别是“现役军人、公务员、官吏、文武官员、政府人员、法官、公务人员、自治人员、文官”。“公职人员”指的是狭义的“公职人员选举罢免法”规范人员、以及广义的“公职人员财产申报法”规定办理财产申报人员。也就是说狭义的“公职人员”仅指公职人员,例如:总统县市长乡镇市长立法委员等经依公职人员选举罢免法规范的人员而已。“公务员”则有刑法上的公务员与行政上的公务员,刑法上的公务员指的是刑法第10条第2项定义的公务员,行政上的公务员则可分:最狭义的“公务员任用法令任用的公务员”、狭义的“刑法上的公务员”、广义的“适用公务员服务法的公务员”,以及最广义的“任何服务于政府的人员”至于是否领有俸给则不在所问(国家赔偿法第2条第1项)。

中华民国的公务员广义的定义为“受有俸给之文武职公务员及其他公营事业机关服务人员”(公务员服务法§24);然公务员之选任,需经考试院隶属的考选部国家考试之方式录取,取得资格者,均为广义之公务员,而在中华民国公务员分成14职等,由铨叙部核定其职等:

常任公务员—须经国家考试及格

  • 具有博士学位或高考二级考试及格者→得应高考一级考试→及格者取得荐任第九职等任用资格。
  • 具有硕士学位或高考三级考试及格者→得应高考二级考试→及格者取得荐任第七职等任用资格。
  • 具有大学毕业学历或普通考试及格者→得应高考三级考试或特种考试三等考试→及格者取得荐任第六职等任用资格。
  • 具有专科、高中职以上学校毕业或初等考试及格者→得应普通考试或特种考试四等考试→及格者取得委任第三职等任用资格。
  • 国民年满十八岁者→得应初等考试或特种考试五等考试→及格者取得委任第一职等任用资格。

中华民国刑法中之公务员定义(第十条):

  1. 第十条第二项第一款前段:依法令服务于国家、地方自治团体所属机关而具有法定职务权限者。(身分公务员)
  2. 第十条第二项第一款后段:其他依法令从事于公共事务,而具有法定职务权限者。(授权公务员)
  3. 第十条第二项第二款:受国家、地方自治团体所属机关依法委托,从事与委托机关权限有关之公共事务者。(委托公务员)

本文后半部分内容出处为张丽卿教授著作《刑法总则与运用》一书,请自行参照。

人数[编辑]

本文人数统计以中华民国政府实际统制范围台澎金马等区域为限。

  1. 现役军人(2014年):三军共约21.5万人(含职业军人与义务役军人)
  2. 政府公务人员聘雇总数于2014年12月为止,中央政府(一府五院)与地方政府共347,816人。大致包含分类如下:
    1. 政府机关(233,951人)
    2. 公营事业机构(66,576人):各县(市)乡镇营事业机构/国营事业(中华邮政,中央存保,台湾银行,台湾金控,土地银行,台铁,台酒,台糖,台电,台水,中油,...)
    3. 卫生医疗机构(20,289人):各县(市)卫生局及所属/各县(市)立医院/各乡镇市区卫生所...
  3. 各级公立学校(职员)共27,000人。

官职[编辑]

依据警察人员人事条例、陆海空军军官士官任官条例、陆海空军军士官等官阶与公务人员对照表、警察人员与一般行政人员及技术人员相互转任官等官阶(职等)及相当俸级之俸额俸点转叙对照表。

  • 一般公务人员分为十四个职等(前者为官等、后者为职等),数字大者为官位居大:委任一职等到委任五职等、荐任六职等到九职等、简任十职等至简任十四职等、再上去为特任官(官派)之公务人员
  • 军方之公务人员分为分为将官、校官、尉官、士官四个官等(士官长的官等属士官):一级上将(已无在任官)、二级上将、中将、少将、上校、中校、少校、上尉、中尉、少尉、(以下为士官)一等士官长、二等士官长、三等士官长、上士、中士、下士
  • 警察人员(前者为官等、后者为职等,数字小者官位居大):警监(特阶)一阶到四阶、警正一阶到四阶、警佐一阶到四阶

海岸巡防署单位为公务员、军职、警职三方面均有任用的特殊单位。

约聘人员[编辑]

  • 中华民国公家机关选择采用约聘人员制度,针对短期雇用来节省政府成本,相对来说工作稳定性也相当的差,只能当作毕业生、就业人士短期的方案。[4]

 英国[编辑]

英国文官Civil servant),指中央政府系统非选举产生及非政治任命的事务官(包括常务次官),不包括经选举或者政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官,也不包括由国会设立的各种组委的雇员、皇室内务官员、地方政府官员或警察、军队、教师、公共医疗等其他公共事业的雇员。许多英联邦国家都有类似的文官(公务员)制度。其特点是:

  • 择优而任:文官由一相对中立的考试制度招聘,以确保才能。
  • 政治中立(或称行政中立):文官不会因政权执政党)的更替而更换;文官主要的工作是研究、制订方案及执行,而非决定政策;政策失败,文官亦不用下台,以利社会稳定及知识传承。

日本[编辑]

参考文献[编辑]

引用[编辑]

来源[编辑]

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书籍
  • 周敏凯. 《比较公务员制度》. 上海: 复旦大学出版社. ISBN 7-309-04839-3 (中文(简体)‎). 
  • 张丽卿. 《刑法总则理论与运用》. 台湾: 五南出版社. ISBN 9789571161013 (中文(繁体)‎). 

外部链接[编辑]

参见[编辑]