權力分立

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權力分立是現代國家統治模式的一種,其設計將各種國家公權力分散,不使其集中在單一機關內,讓這些分立機關產生互相制衡作用。這一名詞首先由啟蒙時代英國哲學家約翰·洛克在其《政府論》中所提出,而這樣的設計通常以法國哲學家孟德斯鳩後繼提出的三權分立拉丁語trias politica)而被熟知。

三權分立即立法行政司法三種國家權力分別由三種不同職能的國家機關行使、互相制約和平衡的學說和制度[1]:52。三大政府機構共同存在、互相制衡的政權組織形式,是當前世界上多數國家採用的一種政治制度資本主義國家的一種重要政治原則和政治制度[1]:52。與其相對立的政權組織形式是議行合一制。

學說歷史[編輯]

分權思想可溯源到古希臘亞里士多德,他提出國家有議事權、行政權、司法權、並認為國之治亂以三權是否調和為轉移[1]:52。近代明確闡述分權學説的是17世紀英國的洛克哲學家,最重要的政治論文是1689年到1690年寫成的兩篇《政府論》);1748年法國孟德斯鳩在《論法的精神》一書中發展洛克之學説,系統地提出三權分立之原則[1]:52-53。權力分離的形式包括行政、司法、立法,解決一些在政治制度可能出現的問題。它為資產階級革命後以什麼樣的政治制度取代封建君主專制制度提出方案[1]:53。該學說被廣泛認為是民主制度的有力保證。後各資本主義國家普遍實行三權分立制度,一般立法權由議會行使,行政權由總統或內閣行使,司法權由法院行使[1]:53

分權的目的[編輯]

分權的目的在於避免獨裁者的產生。古代的皇帝以至地方官員均集立法、執法(行政)、司法三大權於一身,容易造成權力的濫用。即使在現代,立法、運用稅款的權力通常掌握在代表人民意願的議會中,司法權的獨立在於防止執法機構濫權。同時各種權力由於在行使的過程中獨立於其他公權力之外,不會受到其他權力所帶來的干擾,使權利的行使有了一定的靈活性,一定程度上可以為國家的運行提高效率。

第四、五權[編輯]

  • 第四權指的是新聞媒體,指除了基本的三權以外新聞媒體逐漸發展茁壯,形成了一種對當前政府的監督力量,另外現代有新提倡經過網絡發展後形成第五權的個人監督力量。

權力分立的實行[編輯]

美國的三權分立模式[編輯]

美國立國者政府權力普遍採取不信任的態度。為了保障公民自由和限制政府的權力,他們接納了孟德斯鳩的想法,在美國憲法之內清楚地把行政司法立法分開,而且讓它們互相制衡。在當時這種憲制是前所未有的嶄新嘗試。至今美國聯邦政府的三權分立,仍然是眾多民主政體中最徹底的。而美國大部分的政府亦有相同的憲制架構。

三權分立常見的問題是如何解決行政及立法機關之間的矛盾。其中一種方法是採用議會制。在議會制之下,行政機關的領導來自立法機關的多數派。行政立法並不完全分離。現代一般認為,成功和穩定的自由民主政制不一定需要徹底的三權分立。事實上,除了美國以外,所有開始實行民主便使用總統制的國家,它們的首次民主嘗試都以失敗告終。相反議會制的政府因議會是最高權力,成功率反而較高。[來源請求]

就算是三權分立最成功的美國,如何解決權力機關之間的矛盾仍然間中出現阻礙。美國總統根據憲法擁有行政權,並隨着時間不斷擴大權力。1930年代大蕭條時期,羅斯福上台頒佈一系列法令,並通過民主黨國會授權取得美國總統史上前所未有的巨大行政權力。但由共和黨總統任命、保守派控制的美國聯邦最高法院卻經常駁回一些新政法令,因為認為這些法令是違憲。結果1935年1月最高法院以8比1的票數,宣佈羅斯福的《全國工業復興法》等新政法律違憲。羅斯福為加快推行新政,於1936年3月6日進行了「爐邊談話」,將矛頭直指最高法院,要求美國國會讓他無限制增加美國最高法院大法官的數目,間接將司法置於行政管轄下,全面掌握三權,這就引起了全國範圍的激烈討論。後來聯邦最高法院大法官認為《最低工資法》大部分並無違憲。有人認為當時大法官是為了保證三權分立,避免總統擴大最高法院削弱司法獨立,維持三權分立的格局而退讓。自由派及民主黨通常希望通過最高法院來實現他們的政治議程,包括牽涉公民權利的法律通過最高法院來落實,例如比較受爭議的墮胎權、槍械管制LGBT權益等,保守派和共和黨則希望通過控制最高法院來捍衛開國元勳對原憲法的設計構想和價值觀。

英國的議會至上模式[編輯]

日本國憲法的權力分立

英國和大多數英聯邦國家使用西敏制議會制,奉行「議會至上」的原則,且行政權和立法權有較大的聯繫,但司法權基本獨立。相較於三權分立源於美國,司法獨立可謂英國起源。英國首相和內閣通常都來自下議院並對下議院負責,首相和內閣如果失去下議院的支持或信任,要麼辭職,也可以提請君主解散下議院重新選舉。過去,英國上議院擁有司法職能,專門負責對貴族進行聆訊的議員稱作常任上訴法官。二戰後,上議院的司法職能基本上由「上議院受理上訴委員會」行使。這種設置使得上議院集立法、司法職能於一身。自《2005年憲制改革法令》生效以來,上議院不再保留司法職能。英國樞密院也擁有一定司法職能,2005年以後僅對海外領地的案件擁有管轄權。

日本的議會制[編輯]

英國的議會制度在世界各國也有相當的影響力,例如在1952年日本恢復主權後,「法案源自外國」的問題曾引起爭議。但在1945年未及1946年,已有許多憲法改革的公眾討論,駐日盟軍總司令道格拉斯·麥克阿瑟五星上將草擬的日本國憲法很明顯是受到日本自由主義思想所影響,日本自由主義分子視之為取代歐陸專制主義明治憲法的最可行選擇。麥克阿瑟的草擬並不打算推行美國式的總統制聯邦制;相反的,草案採用英國式的議會制,實行兩院制,但兩院的議員和美國一樣皆由公民直接選出,只不過取代原貴族院日本參議院的權力不及日本眾議院,在實行眾議院優越制下,內閣總理大臣及大部分內閣成員皆由眾議院產生。

憲法規定日本國會為「國家權力的最高機關」,內閣應當對國會集體負責,國會被賦予政治上的權力是最大的。但是,憲法賦予了內閣提交法案的權力,國會通過的法案大部分都是內閣提出來的,因此實際上內閣的權限是最大的,所謂行政國家現象非常顯著。內閣下轄各省廳,負責日本的國家行政事務。值得一提的是在行政機關內部有不受內閣領導的機關,會計檢查院日語会計検査院,憲法地位上與內閣平行。日本的法院稱作「裁判所」,包括最高裁判所和下級裁判所,有權對內閣或國會的行為進行違憲審查。

德國的議會制[編輯]

而另外二戰的戰敗國德國也重新確立了國家實行議會制,德國的國家機構的主要職能被主要分為六大部分,分別是總統、內閣、聯邦議院、聯邦參議院、聯邦大會和憲法法院。

總統內閣主要負責國家行政事務,內閣由聯邦議院產生並對其負責。與先前魏瑪憲法的不同是,1949年的德意志聯邦共和國基本法並未像魏瑪憲法那樣賦予總統較大的權力(希特拉就是利用魏瑪憲法賦予總統的權力逐步為自己實現獨裁統治鋪路的),為避免出現獨裁覆轍,基本法只是給總統予禮儀上的各種職權,例如作為國家元首對外代表德國,根據聯邦議院的決定任免聯邦總理,根據聯邦總理的提名任免聯邦政府各部部長等。戰後德國國家真正的權力中心是聯邦議院(國會下院)及其產生的,由總理領導的內閣。

聯邦大會也是德國的國家機構之一,它的唯一職能是依據《基本法》第54章第1節第1條(Artikel 54 Absatz 1 Satz 1 GG)的規定選舉德國聯邦總統。

擁有德國國家立法職能的機構為聯邦議院和聯邦參議院,兩院共同行使立法權。聯邦參議院沒有選舉任期,是一個連續的國家機關,黨派比例隨着聯邦州議會的選舉而變化;而聯邦議院則是一個不連續的國家機關,每4年重新選舉一次。

德國還設有非常權威的憲法法院,主要職責包括就政府單位間的爭端做出裁判,對法律進行審查,審理憲法訴訟以及確定政黨是否違憲。如果對某個政黨的合憲性存在質疑,聯邦議院、聯邦參議院和聯邦政府有權向憲法法院申請取締政黨令,憲法法院隨即依照法律的標準審查該黨的綱領和黨員的行為。此外,德國公民認為自己在基本法中所規定的權利受到政府權力的侵害,就可向聯邦憲法法院起訴。

馬來西亞的議會制[編輯]

馬來西亞過去曾是英國殖民地,因而受到西敏制影響,在1957年獨立後也沿用英國的三權分立制,即行政立法司法三權分立。三權分立下的各權力之首腦皆直屬最高元首陛下,由統治者會議選舉產生,皇璽是馬來統治者傳統權威的象徵,設有掌璽大臣。但在國家權力的實際運作上,最高元首必須依照首相以及內閣的意見行使職權,憲法也限制了他的權力,亦即是虛位元首。茅草行動後該國的司法獨立受到削弱。

法國的雙首長制[編輯]

法蘭西第五共和國建立時,汲取了前幾次法蘭西第三共和國法蘭西第四共和國時期議會民主制度失敗的教訓(國民議會是法國的最高權力,經常行使倒閣權,以保證共和派控制國民議會,阻止保王派復辟,但造成政府的長期不穩定,內閣經常改組及解散。),因此開始創立並執行半總統半議會民主制(雙首長制),加強總統的權力,以及總理領導的內閣的權力,削弱法國國民議會的倒閣權,總統甚至有權解散國民議會但不能解散法國參議院。維持到現時法國的政體,並未改變。而最近幾年法國德國的密切合作成為歐洲經濟一體化不可或缺的主要動力,例如在1999年歐元的流通就是一例。

從某種意義上說,法國總統的權力比美國總統的權力要大,因為法國總統擁有解散議會、提議舉行公民投票等權力,甚至可以在國家出現緊急狀態時行使非常權力,而美國總統一般不具備這些權力。所以法國雙首長制實質上成了圍繞總統的權力,因為無論在法律上還是實際上總統都凌駕於政府內閣、國會兩院翻案法院國務委員會之上。

瑞士的委員會制[編輯]

瑞士的委員會制本質上是代議制及議會制的混合民主政體,聯邦委員會按照國會選舉結果產生,各委員不能兼任議員,並采合議多數決。被選舉成為聯邦委員會成員的國會議員,將失去在國會中的議員資格,職位將會由其他人來遞補。

聯邦委員會作為最高行政權力機關,各委員權力均等,除非委員自己辭職,否則任何機關均無權對其罷免或將其免職。國會不能對委員提出不信任案,委員會也無權解散國會。聯邦委員會通常設置七名委員,瑞士聯邦主席由這七名委員輪流擔任,任期一年,不能連任。聯邦委員會主席沒有特殊權力,僅負責主持會議,各委員均具有相同的權限。同時各委員同時的擔任政府各部門的首長,主管所屬部門的行政職能。

為了協調國會與聯邦委員會的關係,瑞士還設立了聯邦秘書處,除了以上職能外,該秘書處還負責同時處理聯邦國會與聯邦委員會的秘書業務。

其他模式的權力分立[編輯]

匈牙利的四權分立制

匈牙利有四個國家機構獨立行使四項權力,除國民議會、政府、法院系統外,還有一個公訴機構系統,由首席檢察官領導,這項特殊制度的建立是受到1974年葡萄牙康乃馨革命影響而設立,但首席檢察官的官職則是在1872年就已經設立了的。

匈牙利的公訴機構成為獨立於三權之外的第四項權力,是1989年東歐劇變之後開始的,這一年匈牙利修改憲法,公訴機構「公訴辦公室」獨立設置的目的是防止國家權力被濫用,尤其是被針對用於對反對派的誣告陷害。如果公訴辦公室不認真履行職責,當事人有權直接向法院提起訴訟指控,如果法院認為這些指控是有價值的,則會命令警察採取行動,避免因為公訴辦公室的不作為侵害當事人合法權益,但是2005年匈牙利憲法法院認為警察代表的政府不擁有這項特權。

中華民國的五權分立制

中華民國採用國父孫中山所提出的五權憲法設計,除了行政、立法、司法三權外,外加考試與監察二權。五權分立的思想是孫中山結合西方的三權分立與中國古代政治制度結合,提出具中國特色的政治制度。

按原憲法,總統是虛位元首國民大會是政權機構,除有修改憲法的權力外,還行使選舉、罷免、創製、複決四項權力(後兩項權力事實上被延宕),國民大會負責選出總統,下面設行政院、立法院、司法院、考試院、監察院五個治權機構,分別行使行政、立法、司法、考試、監察五權。在實際操作上中華民國政府加強了總統的權力,根據修改後的憲法,總統不但可以直接任命行政院院長且無需得到立法院同意,還可以決定國家安全重大方針,並設立國家安全會議輔助之。2005年憲法修正案凍結與國民大會相關的條文,使得立法院成為唯一的立法機關,考試院及監察院改由立法院行使同意權後,權力已大幅削弱,司法院轉為司法行政機關,一般案件交由各級法院處理,由設任期限制的司法院大法官行使違憲審查的權力。

  • 行政院:是最高行政機構,但實行雙首長制,即總統行政院院長為共同主導行政的雙首長,行政院院長由總統直接任命。
  • 立法院:是最高立法機構,國民大會結束運作後,立法院成為中華民國的唯一國會,實行一院制,對行政院院長有不信任權但不能彈劾。
  • 司法院:是最高司法機構,實務上並不職司審判,由轄下的各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會任之,而實際為一個司法行政機關。
  • 考試院:是最高考試機構,其銜稱中的「考試」一詞,不僅指文官公務人員的考選,也包括有關文官人事行政的相關事務,與教育界的「考試」無關。
  • 監察院:是最高監察機構,曾經擁有人事同意權,後該項權力被轉讓給立法院,除糾舉、彈劾權外,還有權核數各機關之財務與總決算。
香港地區的行政主導型

香港實行行政主導下的權力分立,由於歷史原因,被認為是比較特別的,並非完全的三權分立香港殖民地時期的政制,港督由英國君主任命,而立法局在1984年之前仍全由港督委任產生(僅分為官守及非官守議員),可說政府完全控制行政、立法權,另外司法權是獨立於二權以外,但香港政府受英國議會監察。

1997年香港主權移交後,關於權力分立的見解,有兩派不同意見。《基本法》第二條規定,全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。民主派認為香港基本上行使三權分立的政治架構,因為《香港基本法》將行政、立法和司法置於三個不同權力單位上,是互相制衡。建制派香港特別行政區政府則認為,按照《香港基本法》,香港屬行政主導,由政府主導立法程序,不屬三權分立,但司法權是獨立於二權以外,因此香港有獨立的司法權。前終審法院首席法官李國能認為香港行政、立法及司法機關「互相制衡,三權分立」[2]。前香港政制事務局局長林瑞麟認為行政與立法機關是「互相制衡、互相配合」,香港三權分立不同外國[3]。2007年,時任中華人民共和國全國人大委員長吳邦國認為香港的制度不是三權分立而是行政主導,是處於中華人民共和國的完全主權之下[4] 。事實上香港政局出現了「立法會有票無權、政府有權無票」的情況,體現在:

  • 政府部門: 基本法賦予了行政長官在立法會否決政府提案後在徵詢行政會議意見後可提請解散立法會,但若重選後的立法會再度否決該議案,行政長官必須辭職。而政府部門向立法會提出的法案簡單多數制就可通過。
  • 立法會: 基本法賦予立法會擁有監察政府施政的權力,立法會(權力及特權)條例則賦予立法會不同特權以達致有效監察政府的功能。議會提案不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出,得到通過須地區直選及功能組別兩組議員同時通過;凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意,否則不得提出。立法會雖然也能調查並彈劾行政長官,但不能直接使其下台。

這使得政府能夠有力地制衡立法會,在一定程度上主導政府運轉,但其對終審法院廉政公署等獨立機構的制衡則相對較弱。

伊朗的伊斯蘭共和制

伊朗是一個由什葉派主導的伊斯蘭共和制國家。伊斯蘭教在伊朗擁有至高無上的道德權威,是公共生活的最高準則。

根據伊朗伊斯蘭共和國憲法,最高領袖是伊朗在宗教上及中央政治的最高領導人及伊朗軍隊的最高統帥,並終生任職,而民選的總統居於次要地位。伊朗的建國領袖即明確拒絕西方民主體制,首任最高領袖霍梅尼清楚地表示,在理想的政體中,國家權力應該由烏理瑪執掌,這使得民主選舉產生的國家機關權力受到限制,這種將神權統治和民主相結合的制度使其政治體制和權力分配十分獨特,並設立了特殊的國家機構。

  • 專家會議:是督察最高領袖的機構,並有權選舉最高領袖,必要時甚至可將最高領袖罷免,不過這種情況還從未發生過。
  • 系統確定國家利益委員會:是由最高領袖委任的行政議會,主要職能是調節議會和憲法監督委員會之間的矛盾,並作為最高領袖顧問。
  • 憲法監督委員會:由6名烏理瑪和6名律師組成的集立法、行政、司法職責於一身的特殊機構,掌握駁回議會法案、審查選舉候選人和解釋憲法權力。
泰國的多元化權力結構

泰國的政治局勢比較複雜,近年來制定的新憲法設立了「憲法機構英語Constitutional organizations of Thailand」,這些機構並不隸屬於政府,且獨立於國會和法院之外,獨立行使憲法賦予的職權,在傳統的、以三權分立為樣板的權力分立模式之外添加了很多職能部門。

對權力分立的批判[編輯]

中國大陸教材認為,美國三權分立的分權和制衡,事實上成為了協調資產階級內部權力分配的一種機制;其次,實行三權分立、權力制衡的結果,是三大權力機關之間互相扯皮,導致效率低下;最後,三權分立的原則難以在政治實踐中真正貫徹,在當代,國家元首的行政權力居於主導地位。究其本質而言,美式的三權分立本質上是一種資產階級民主制度。

2019年2月,中國官方媒體新華社引述中共中央報刊《求是》報道稱,中共中央總書記習近平中央全面依法治國委員會首次會議上發言,指出必須堅持加強黨對依法治國的領導,決不能走憲政、三權分立和司法獨立的路。[5]

參考文獻[編輯]

  1. ^ 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 辭海編輯委員會 (編). 《辭海》(1989年版). 上海辭書出版社. 1989. 
  2. ^ 李國能:港司法獨立很重要. 星島日報. 2010-01-12. 
  3. ^ 林瑞麟:港三權分立不同外國. 明報 (世華媒體). 2010-01-28. 
  4. ^ 「中央授予香港特區多少權,特區就有多少權!」 吳邦國閹了香港. 蘋果日報. 2007-06-07: A01 [2011-06-01]. 
  5. ^ 加強黨對全面依法治國的領導. 新華網. 2019-02-17. 要從中國國情和實際出發,走適合自己的法治道路,決不能照搬別國模式和做法,決不能走西方「憲政」、「三權鼎立」、「司法獨立」的路子。 

延伸閱讀[編輯]

參見[編輯]

外部連結[編輯]