半總統制

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直至2016年1月的各國政府體制
  議會制共和國家,由內閣掌握實權。
  選舉行政總統的議會制共和國家,由總統掌握實權。
  總統制共和國家,由總統掌握實權。
  半總統制共和國家,由總統和獨立於總統的內閣分享權力。
  議會制君主立憲制國家,君主本身並沒有實權。
  二元制君主立憲制國家,君主本身擁有一定實權且有弱勢的議會。
  君主專制的國家。
  一黨執政的國家。
  軍政府獨裁統治的國家。
  不符合上述的國家。

半總統制Semi-presidentialism)又名雙首長制混合制,是一種同時具有「總統制」和「議會制」特徵的共和制政體。半總統制的總統作為國家元首有一些特殊的權力,總理領導的內閣有相對較穩固的地位,但國會的權力相對較小。

半總統制政體始於德國威瑪共和國時期,並以法國最為典型。法國第五共和汲取了第三共和第四共和議會制失敗的教訓,因此開創並執行半總統制議會民主制(半總統制),維持到現時法國的政體,至今並未改變。半總統制在某些國家因總統及總理所不同政黨,憲政慣例不健全容易出現政治強人,容易出現政爭及憲政危機。

特徵[編輯]

法國政治學者杜瓦傑,針對半總統制之國家,提出了三項共同特徵:

  1. 總統為人民直選產生。
  2. 總統有一些特殊的權力。
  3. 有一個獨立於總統外,向國會負責的內閣存在。

比較需要稍作的解釋的,是上述提到的特殊權力,泛指那些在議會內閣制以及總統制之設計下,不可能存在的權力。但卻明確規定在實施半總統制國家的憲法中。

歷史[編輯]

第一個採行半總統制之國家,是德國威瑪共和,但當時仍視為議會制的改良,參照第三共和。依據威瑪憲法總統為直選產生,居於行政權與立法權之上,可以隨時行使解散議會的權力,無需經議會同意自由任免總理;於必要時甚至可以依照憲法調動軍隊以及在緊急狀態下作出相關處置。

1958年夏爾·戴高樂主政後,法國第五共和有鑑於第三共和第四共和議會制時期的失敗教訓,國會經常行使倒閣權,造成政局不穩定之經驗,於是增加了總統制衡國會的權限,包括國會行使倒閣權後,總統需解散國會,總統亦有解散國會的權力。

至今,法國是採行半總統制運作最具經驗的國家,總統擁有行政權,並有任免總理的權力,但國會仍有效制衡總統,過去歷經三次左右共治,法國的政局仍維持穩定。在歷史的因素下,也成為了法國的選擇。

法國自1965年起,總統選舉為兩輪選舉制,在第一輪投票中得到過半數選票的候選人可當選為總統,如果沒有候選人在第一輪投票中得到過半票數,則第一輪投票中得票最多的兩名候選人可以進入第二輪投票,第二輪投票中得票較多的候選人則當選為總統。自總統直選實行以來,從未有總統候選人可在第一輪投票中勝出。

總統是國家元首,還有任免總理,主持內閣會議,頒布法律的權力,同時也是國家軍隊的最高司令。當總統所屬的執政黨在國會佔過半,總統所委任的總理就是總統所屬政黨,變成由總統主政。但相反,在野黨在國會過半的話,那麼總統就會任命在野黨所推舉的人為總理,由在野黨主政,但總統享有部分國防及外交的權力。在政治學裡,稱為換軌(或稱「左右共治」),是名副其實的雙首長制。

議會可以通過不信任案,或者拒絕政府的施政綱領而迫使政府向總統提出集體辭職。憲法慣例,由總統主理外交,對全民負責;總理主理內政,對議會負責。

優缺點[編輯]

優點[編輯]

  1. 法理上倒閣與解散機制可以化解行政與立法的僵局。
  2. 總統權力強化,比較不受國會的影響,有助於政局的穩定。

缺點[編輯]

  1. 總統處於超然地位,位於行政及立法之上,不受立法限制。
  2. 二元權力結構,總統與閣揆之權力界限不易明確區分,如果兩個權力引擎同時發動而向相反的方向推動,則可能對抗爭權,引發政爭。
  3. 行政權割裂,缺乏統一領導,可能妨礙行政效率。
  4. 總統與閣揆同一政黨時,總統有權,但不對國會負責,而閣揆無權,卻須對國會負責,形成總統有權無責,閣揆有責無權,不符責任政治原理。
  5. 總統若缺乏民主素養,可能僭越抓權,按己意組成御用內閣、少數政府,導致國會反彈,行政與立法僵局難解,形成施政難以推動的無能政府。

與總統制及內閣制的比較和運作[編輯]

半總統制著重總統與國會多數黨的互動關係,有相當濃厚的人治意味。在半總統制的運作下,大致有三種情形可能出現:

  1. 當總統和國會的多數黨(執政黨)屬於同一政黨時,總統成為國家的權力中心,內閣與國會的運作均由總統操控。此時內閣由總統主動協調,總統全面介入內閣與國會間的運作,內閣為國會多數黨所同意之人選,因此內閣不會提出在國會不能通過的法案;相對的,國會對於內閣提出的法案也不會否決,內閣亦會尊重總統,將一些權力給予總統行使,一般是國防與外交方面的權力。
  2. 當總統和國會的多數黨(在野黨)屬於不同政黨時,總統可選擇同黨或在野黨的人選為閣揆,在政治運作上將非常緊張;若任命在野黨為閣揆,在野黨及內閣與總統對立,總統除國防與外交方面的權力外其餘權力被架空;若任命同黨為閣揆,內閣對國會提出的法案,會受到在野黨的嚴重牽制。在一些半總統制國家,總統會透過行使主動解散國會的權力,嘗試化解此種僵局,如法國;但在一些沒有主動解散權的半總統制國家,會造成相當嚴重的憲政問題,如台灣及韓國。

半總統制與總統制有以下幾個相似特徵:

  1. 總統擁有相當程度的行政權,在一些實際運作上,甚至超越總統制的總統。
  2. 因總統有固定任期,政局較平穩,不易發生劇烈震盪。
  3. 總統與國會均由人民直接選舉產生。

但半總統制同時又具有議會制以下幾個特點:

  1. 總理領導的內閣向國會負責。
  2. 國會能對內閣表示不信任。
  3. 可能不固定的國會議員任期,閣員亦可能兼任國會議員。

從某種意義上說,半總統制下總統的權力比總統制下總統的權力要大,因為半總統制國家的總統擁有解散議會、提議舉行公民投票等權力,甚至可以在國家出現緊急狀態時行使非常權力,而總統制下的總統一般不具備這些權力。所以半總統制國家的「三權分立」實質上成了圍繞總統的權力,總統凌駕於行政、立法、司法三權之上,易造成憲政危機。

實行半總統制的國家[編輯]

實行半總統制的國家僅次於內閣制,多為新興民主國家或曾經嘗試施行內閣制卻失敗的國家,各國間制度施行細則和選舉制度有所不同。

由於各自憲法、傳統、現實狀況以及政黨生態的不同,而會呈現出不同的運作模式。

按政府首腦的任命方式劃分:

  1. 內閣首長由佔議會多數席位的政黨推舉產生,總統任命、免除、替換須徵詢議會的意見: 法國 冰島 芬蘭 立陶宛 波蘭 羅馬尼亞 葡萄牙 斯洛維尼亞 摩爾多瓦 斯里蘭卡 烏克蘭 蒙古等。
  2. 內閣首長由總統任命、免除、替換不須徵詢議會的意見,惟代表政府向議會問責,其職位更類似於一個超級部長: 中華民國 俄羅斯 白俄羅斯 吉爾吉斯 哈薩克 烏茲別克 塔吉克 土庫曼 亞塞拜然 亞美尼亞 拉脫維亞 愛沙尼亞等。

按實際運作中的偏向性劃分:

  1. 實際運作上偏向內閣制 冰島 芬蘭[註 1] 波蘭 愛爾蘭 葡萄牙 蒙古等。
  2. 實際運作上偏向總統制 法國 中華民國 秘魯 俄羅斯 白俄羅斯 烏克蘭 吉爾吉斯 哈薩克 烏茲別克 塔吉克 土庫曼 亞塞拜然 亞美尼亞 拉脫維亞 愛沙尼亞等。

國家元首政府首腦間的權力分工劃分:

  1. 國家元首和內閣首長的權力劃分比較明確,國家元首對外、內閣首長對內: 法國 中華民國 芬蘭 波蘭

註釋[編輯]

  1. ^ 芬蘭在2000年修憲限縮總統權力,總理由國會推舉產生。此後芬蘭總統有任命總理的權力,總理享有組閣權,是名副其實的政府首腦。

參考文獻[編輯]

外部連結[編輯]

參見[編輯]