土地財政
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土地財政是一個通常被用於描述中國大陸地方政府以土地開發獲得財政收入的概念，而「土地財政」一詞的出處無從考證，亦無嚴格定義[1]。學術界認為土地財政是指地方政府依靠「經營土地」所獲得的財政收入，主要包括兩個部分：一是與土地有關的政府的非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費等。二是與土地有關的稅收，如耕地佔用稅、房地產和建築業等的營業稅、土地增值稅等。截至2020年，土地出讓金是政府經營土地所獲得的財政收入的絕對主要部分[2][3]。政府獲得的收入則稱為土地出讓淨收益。
成因
[編輯]土地財政的基礎是計劃經濟下的城市土地國有化和農村土地集體化制度[4]。按照現行法律，中華人民共和國政府是中國土地的實質所有者和管理者。個人或組織，僅有擁有房屋的所有權和土地的使用權。在此背景下，「土地財政」成因的研究主要有兩方面：一是中國1994年稅制改革引起的地方政府財力缺口和財政激勵機制錯位，二是區域競爭背景下以GDP和地方財政收入為主要指標的地方官員政績考核機制。有學者認為，中國大陸現有的土地財政制度是在借鑑香港的土地批租制度發展而來[5]。亦有學者對此持否定意見[6]。
土地制度
[編輯]土地財政的制度背景基礎是計劃經濟下「三大改造」時期建立起的農村土地集體化制度，即農村土地集體所有，這為中國的地方政府壟斷土地一級市場供應創造了條件。[1]
改革開放後，《中華人民共和國憲法》1982年版（八二憲法）規定：「城市的土地屬於國家所有。」[7]1986年初版的《土地管理法》第二條規定：「國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。」[8]因此，農村集體土地要用於城市開發建設，必須首先國有化。
分稅制改革
[編輯]2000年，中國人民大學周業安教授指出分稅制改革導致地方政府的財權與事權不匹配，地方政府為了緩解財政困難，不得不實施土地財政行為[9]。2011年，武漢大學盧洪友教授等學者認為「土地財政」行為實則為分稅制改革導致地方政府的一種「無奈之舉」[10]。
地方政府考核機制
[編輯]2005年，時任香港中文大學教授李宏彬和北京大學助理教授周黎安共同撰文指出：GDP和財政收入為主的政績考核體制使得地方政府具有實施「土地財政」行為的內在激勵[11]。2008年，經濟學家張五常出版的《中國經濟制度》中指出對地方政府的考核機制促進了地方政府的土地財政行為[12]。
正面意義
[編輯]體制內學者趙燕菁認為，「土地財政」被一些敏感的社會話題綁架，導致形成了成了指責「土地財政」的競賽，但卻鮮有人分析土地財政的內在邏輯。他認為，土地財政幫助形成了中國城市化「最初的信用」，完成了計劃經濟時期未實現的原始積累，使得中國能夠超前地建設基礎設施，實現了「和平崛起」。因為土地收益本質上屬於融資，即用出售土地的收入來投資公共服務，「土地金融」可能是比「土地財政」更準確的說法。[1]
負面影響
[編輯]中國1994年稅制改革，特別是1998年住房改革以來，地方政府的土地財政成為推動中國住宅商品化的主要動力[13]，中國大陸的地方政府的發展模式開始以土地開發為中心。土地出讓收入佔地方政府財政收入的比重不斷上升，成為地方政府的 「第二財政」， 導致住房價格持續攀升[14]。同時，土地財政對要求空間的城鎮化，但卻未必能帶來人口的城鎮化，因此對城鎮化存在扭曲效應。[15]
2010年3月28日到4月1日，中國國家通訊社新華社發表題為《紅火景象下的樓市之憂》的新華時評，抨擊地方政府的土地財政行為與中國高房價的利益困局[16]。此後，新華社一連5天發表相同主題的 「新華時評」，痛批房價高企的根源在於地方政府的土地財政以及腐敗導致的高地價、高房價。2015年，任志強在記者採訪時表示「政府把土地作為商品進行買賣，把土地的收益當做非納入預算的小金庫，本身就是我們（中國）制度上的失敗。」[17]
趙燕菁認為，雖然土地財政有其意義，但也引發了很多問題。其弊端主要有以下幾點：[1]
相關數據
[編輯]| 年份 | 國有土地使用權出讓收入（億元） | 同比增長/下降 | 來源 |
|---|---|---|---|
| 2013 | 41250 | +44.6% | [18] |
| 2014 | 42606 | +3.2% | [19] |
| 2015 | 32547 | - 21.4% | [20] |
| 2016 | 37457 | +15.1% | [21] |
| 2017 | 52059 | +40.7% | [22] |
| 2018 | 65096 | +25.0% | [23] |
| 2019 | 74209 | +11.4% | [24] |
| 2020 | 84142 | +15.9% | [25] |
| 2021 | 87051 | +3.5% | [26] |
| 2022 | 66854 | - 23.3% | [27] |
| 2023 | 57996 | - 13.24% | [28] |
參見
[編輯]參考文獻
[編輯]- ^ 1.0 1.1 1.2 1.3 趙燕菁. 土地财政: 历史、逻辑与抉择 (PDF). 城鎮化. 2014, 1 (1): 1–13 [2020-05-29]. （原始內容存檔 (PDF)於2020-10-01）.
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- ^
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