中华人民共和国计划生育

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中华人民共和国政府与政治
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江西省九江市德安县的一个宣传牌

计划生育中华人民共和国人口控制政策,属于基本国策。现行计划生育政策以控制中国人口数量为目的,提倡晚婚晚育,限制生育。目前计划生育以独生子女政策为基础,农村夫妻只有一个女孩、夫妻双方至少一方为独生子女、自治区和一些省的少数民族壮族除外)等几种情况可以生育两个子女[1]。新疆少数民族农牧民、青海少数民族牧民可以生育三个子女[2]西藏自治区对藏族(干部除外)实行自愿计划生育政策,提倡已有三个孩子的夫妇不再生育。

根据国际法,计划生育必须以自愿为前提。目前世界上只有中国实行限制性计划生育政策。

近年来,中国人口的结构问题凸显,总和生育率接近世界最低水平,老龄化严重,儿童性别比畸高。计划生育的目标和理论依据都受到质疑[3]。2015年,全国21所高校及科研机构的39位人口学者联名提交建议书,呼吁全面放开二孩生育、取消对公民的生育限制[4];50位法律学者联名提交建议书,呼吁尽快废除生育审批制度,取消社会抚养费制度,实现公民自主生育[5]

历史[编辑]

1950年代至1970年代:从“赞成节育”到“最多两个”[编辑]

1954年12月,刘少奇召集国务院多个单位的负责人举行了节制生育问题的座谈[6]。1955年3月,中共中央在批示中表示“赞成适当地节制生育”[7]三年困难时期结束以后,1962年12月,中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》,提出“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育”[8]

1973年12月,第一次全国计划生育工作汇报会确定了“晚、稀、少”方针,要求晚婚、一对夫妇生育两个孩子、间隔四年左右,计划生育工作全面推行。1978年10月,中共中央批转国务院计划生育领导小组会议报告,“提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个,生育间隔三年以上。”[9]

1980年代:一胎化[编辑]

1979年1月,陈慕华要求在全国性法律颁布之前,各个省、直辖市、自治区先行制订地方的计划生育试行条例。此后,各地都出台了计划生育暂行规定,对违规生育者给予经济和行政的严厉处罚。很快,计划生育政策又变为要求一对夫妇只生一胎。1979年下半年起,多地又按照一胎化的要求修改计划生育规定。除部分少数民族外,一胎化在全国城乡全面实行,仅云南、青海、宁夏、新疆农村可生育两孩。1983年5月,钱信忠国家计划生育委员会主任,他提出“一胎上环,二胎绝育”,1983年创下上环、绝育、人工流产手术数量的多项记录。

1984年起,计划生育政策有所调整。各地陆续实施夫妻双方均为独生子女可以生育两个孩子的政策(双独两孩),仅四省区实施较晚:湖北、甘肃、内蒙古2002至2003年,河南2011年。多数省份对满足一定条件的农户实行只有一个女孩可以生育第二胎的政策(一孩半)。

1990年代至今:一票否决制和极低生育率[编辑]

1991年5月,中共中央、国务院做出《关于加强计划生育工作、严格控制人口增长的决定》[10],各地推行计划生育一票否决制。随着计划生育工作加强,中国大陆的总和生育率快速下降。1990年代初,生育率下降到世代更替水平以下。2000年人口普查显示,生育率仅为1.22,处于世界最低水平。

计划生育工作并没有因为生育率极低而放松。2000年3月和2006年12月,中共中央、国务院两次做出加强人口与计划生育工作、稳定低生育率水平的决定[11][12]2010年人口普查显示,中国大陆的总和生育率仅为1.18,仍然处于世界最低水平。

2011年11月,河南成为最后一个实施双独两孩政策的省份,但生育率没有提高。

2013年11月,中央决定坚持计划生育的基本国策,启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策(单独两孩),逐步调整完善生育政策,促进人口长期均衡发展[13][14]。2014年,各地陆续实施单独两孩政策,但当年申请数仅106.9万,大大低于官方预期。

概况[编辑]

生育政策[编辑]

现行计划生育提倡一对夫妻生育一个子女,因此又称为“独生子女政策”、“一胎化政策”或“一孩政策”[15][16]。允许生育第二个孩子的常见情况有:

  • 第一胎为无法成长为劳动力的非遗传性残疾儿;
  • 再婚夫妇合计只有一个子女;
  • 夫妻一方为独生子女(单独两孩);
  • 农村夫妇只有一个女儿(一孩半,适用于19省份,直辖市和江苏、四川除外)[17]
  • 海南、宁夏、新疆的农村夫妇;
  • 云南(大中城市郊区、人口稠密或者生态恶化地区从严)、青海的农村困难户;
  • 自治区和一些省的少数民族夫妇(壮族有时除外)。

具体生育政策由省级人大常委会制定,各省份之间有一定差别[18][19][20][21]。新疆的少数民族农牧民、青海少数民族牧民可生育三个子女,西藏农牧区提倡最多生育三个子女。

根据国家人口计生委2007年估计,中国人口中,适用一孩政策的占35.9%,适用一孩半政策的占52.9%,适用两孩政策的占9.6%,适用多孩政策的占1.6%。[22][23][24]。政策生育率约为1.5,也就是说根据政策一对夫妇平均可生育1.5个孩子。

生育第二胎通常需要受到生育间隔期(通常为3或4年)的限制,但近年来一些省份已放宽或取消了生育间隔的规定。[25][26][27][28]

香港澳门两个特别行政区并不实行计划生育政策,但中央对大陆居民涉在香港生育问题有着相关规定[29]。在外国出生的子女若未成为中国公民则不属于计划生育政策的计算范围,许多居民选择赴美生子生育旅行[30]

2008年,国家人口和计划生育委员会主任张维庆表示,计划生育政策在未来十年内都不会有太大的改变。[31][32]

节育措施[编辑]

一环二扎(一孩上环,二孩结扎)政策在一些地区沿用至今。强制上环强制结扎强制堕胎甚至杀婴等手段仍然十分常用[33][34]

根据2012年统计,计划生育采取的各种避孕措施比例如下:宫内节育器(上环)54%,女性绝育29%,避孕套10%,男性绝育5%,口服及注射避孕药1%,其他1%。截至2012年,宫内节育器使用人数达1亿3185万,女性绝育人数达7089万,男性绝育人数达1131万。[35]据不完全统计,中国每年人工流产至少1300万例,位居世界第一。[36]2012年实施的计划生育手术造成子宫穿孔700多例,感染3100多例。[37]

社会抚养费[编辑]

2005年9月,四川省资阳市雁江区丹山镇农厂村的村务公布栏上提到,2005年应征收的社会抚养费为2.5万元人民币。其中有1.15万元已经征收,尚有1.35万元未征收。

2002年以前,超生的公民会被处以数额不等的罚款[38]。2002年9月1日实施《中华人民共和国人口与计划生育法》后,违规生育子女的公民被要求依法缴纳“社会抚养费[39],其中社会抚养费的征收标准按省级(即省、自治区和直辖市)规定,主要参考的是当地人均收入,当事人的实际收入以及超生情节[40] 。例如,在湖南省,违法多生一名子女的公民,将被征收的社会抚养费为双方上年度总收入的二到六倍;而重婚、婚外生育或生育更多子女的,受征收的倍数还会更高。[41]

在收取社会抚养费的过程中,地方政府为获得社会抚养费作为地方财政收入而没收婴儿事件

其他惩罚[编辑]

根据《人口与计划生育法》,缴纳社会抚养费人员应由其所在单位给予行政或纪律处分。超生的员工可能被开除或受到行政处分。[42]

很多地方把计划生育和户口、教育等事项挂钩,超生子女沦为黑户,无法接受教育。这些政策在社会上引起了广泛的争议。[43][44][45]

此外,中国人口计生委在解释“两免一补”政策[46] 时表示说,超生子女也应享受这一政策,但实行计划生育的家庭则可得到更多的优惠政策。[47]

主管部门[编辑]

1983年,国家计划生育委员会成立,2003年改称国家人口和计划生育委员会,负责宣传计划生育相关的法律法规,并监督和检查该政策的实施情况[48]。2013年卫生部和国家人口计生委合并组成国家卫生和计划生育委员会。各级地方政府也都设有卫生和计划生育委员会。

法律问题[编辑]

国际法[编辑]

国际公约和决议明确规定,计划生育必须以自愿为前提。1968年联合国国际人权会议通过的《德黑兰宣言》声明,“父母有自由并负责地决定其子女人数和生育间隔的基本人权”[49]。1969年联合国大会通过的《社會進步及發展宣言》重申,“父母有自由並負責決定其子女人數及生育間距之專有權利”[50]。中国1980年批准的《消除对妇女一切形式歧视公约》规定,男女“有相同的权利自由负责地决定子女人数和生育间隔”[51]。联合国《国际人口与发展会议行动纲领》指出,计划生育“不应采用任何形式的强迫形式。……不应以指标或配额方式强迫推行计划生育。”[52]

国内法[编辑]

中华人民共和国宪法、法律、法规对计划生育都有规定,但与上述国际条约和决议多有不和之处。参与制定《人口与计划生育法》的法学专家湛中乐教授2010年与多位学者联名发起《尽快启动〈人口与计划生育法〉全面修改的公民建议书》,建议全面修改《人口与计划生育法》,明确生育权是基本人权,取消生育权限制,废止生育审批制度,取消社会抚养费制度[53]。2015年3月,包括江平在内的50位法律学者联名提交建议书,呼吁尽快废除生育审批制度,取消社会抚养费制度,实现公民自主生育[5]

宪法[编辑]

1978年宪法第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”。

现行1982年《中华人民共和国宪法》对计划生育有多项规定:第25条规定“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”,第49条规定“夫妻双方有实行计划生育的义务”,第89条规定“国务院领导和管理全国计划生育工作”,第107条规定“县级以上地方各级人民政府管理本行政区域的计划生育行政工作”。

2004年3月14日宪法修正案在宪法第三十三条中增加“国家尊重和保障人权”的规定。

法律[编辑]

2001年12月29日人大常委会通过《中华人民共和国人口与计划生育法》,2002年9月1日施行。

《人口与计划生育法》第二条规定“实行计划生育是国家的基本国策”,第十七条规定“公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务”。第十八条规定“提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”第四十一条规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。”第四十二条规定“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员,是国家工作人员的,还应当依法给予行政处分;其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”

《人口与计划生育法释义》指出“国家推行计划生育,对公民来说不是强制性义务,是倡导性义务”。[54]

参与制定《人口与计划生育法》的湛中乐教授认为,中国没有任何现行法律规定,每对夫妇只能生一个孩子。他指出,一胎政策变成强制性政策,缺乏严格的法律依据。[55]

法规、规章[编辑]

国务院制定的现行计划生育类行政法规有三部:

  • 社会抚养费征收管理办法》,2002年8月2日公布,2002年9月1日起施行。第三条规定“社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”
  • 《计划生育技术服务管理条例》,2001年6月13日公布,2001年10月1日起施行,2004年12月10日修改。
  • 《流动人口计划生育工作条例》,2009年5月11日公布,2009年10月1日起施行。1991年12月26日发布的《流动人口计划生育管理办法》和1998年9月22日发布、1999年1月1日起施行的《流动人口计划生育工作管理办法》已废止。

国家计划生育主管部门还制定了多项计划生育类部门规章[56]

西藏自治区外,各省级行政区都有人口与计划生育条例(地方性法规)。计划生育类省级地方政府规章一般有:社会抚养费征收管理办法、流动人口计划生育管理规定、生育服务证管理办法。一些自治州有执行省级人口与计划生育条例的变通规定。

影响[编辑]

计划生育对中国的人口结构人口总量、生育文化、国民经济、社会保障、国家安全都产生了很大影响。它使中国的生育率降到极低水平,老龄化日趋严重,出生婴儿男女性别比畸高。未来中国人口总量将急剧减少,经济增长受到限制,国家安全受到威胁[57]

人口总量[编辑]

中国人民大学社会与人口学院院长翟振武认为,计划生育使中国人口减少了4亿。[58]根据中国计生委相关机构研究,截至2000年,共少生2.5亿孩子[1][59]清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰和美国北卡罗莱纳大学的助理教授蔡泳认为,在1979年到2009年期间,中国的计划生育政策避免了2亿人口的出生。[60]

若继续维持现行生育政策,中国人口达到14亿后将快速下降,在2100年降至4.7亿(每下一代相当于上一代人口62%),300年后降至几千万。[61]

人口结构[编辑]

年龄结构[编辑]

一胎化政策造成中國「四二一」扭曲型家庭結構(意即四名祖父母與二名父母皆由一名獨生子女扶養),讓年輕夫婦背負沉重的扶養負擔,也讓社會高齡化問題日益嚴重。参照发达国家社会的经验,应该担心的是人口老龄化和人口减少而不是人口爆炸。

聯合國估计,到2050年中国人口中三分之一年龄将超过60岁,只有48%的人处于工作年龄。

政協人口資源環境委員會副主任鄭斯林聲稱:中国人口老龄化和实行计划生育有关系,但这只是中国老龄化的原因之一,而不是全部;若不實行計劃生育,中國將會面臨更急迫的人口問題。[62]

男女比例[编辑]

由於傳統重男輕女觀念和客观条件的限制,一胎化政策造成男嬰比例的迅速增加,尤其是农村地区。依现行政策规定,农村人如果第一胎是男孩则不允许第二胎,如果第一胎是女孩,则允许第二胎。此政策本身不至於造成嚴重性別失衡,但是会有更多的农村家庭因此會違法选择胎儿性别的终止妊娠。所以在传统重男轻女的观念和社会保障不够要养儿防老的现实下,胎儿性别选择雖然違法,但非常严重——普遍是在农村等地——未來將會出現許多找不到妻子的男性。有學者及女性主義者指出,女性過少對女性造成的傷害很明顯,如女性面臨更嚴重的人口販賣問題,性別選擇對母親的身心傷害;但異常的性別比對男性的傷害也很嚴重,這會讓男性心理痛苦、沒有娶妻帶來的成就感、責任感及安定感,大幅提高男性犯罪率、增加戰爭可能。目前中国的男性比女性要多3700万人,而2005年出生的人口男女性别比已经达到118.9:100,男性比女性多20%。[63][64]这种性别的严重不均衡可能会在未来的二三十年之内导致严重的社会问题,而現代化社會讓女性有能力拒絕婚姻,會讓問題更雪上加霜。

在一项关于中国的研究中,研究员发现女婴的出生情况存在少报或迟报的问题。[65]

民族构成[编辑]

由于汉族计划生育政策比少数民族更加严格,少数民族人口在总人口中的比例持续上升,从1964年人口普查的5.8%上升至2010年人口普查的8.5%[66][67]。而年轻人中少数民族比例更高,2010年普查显示14岁以下儿童中少数民族比例已经达到11.3%。未来少数民族人口比例将持续上升。

各年龄段少数民族人口比例
2010年人口普查[68]
年龄段 少数民族人口比例
0-14岁 11.3%
15-29岁 8.9%
30-44岁 8.2%
45-59岁 6.8%
60岁以上 6.6%

在一些少数民族聚居区,汉族比例面临大幅下降。例如2011年汉族人口占新疆总人口的38%,但汉族新生儿只占新疆新生儿总数的17%[69]

少数民族人口比例增长的另一个原因是少数民族在就学等方面有优惠政策,少数民族和汉族通婚的后代,无论其少数民族血统的多寡,多登记成少数民族。但新疆的维吾尔族、哈萨克族与汉族通婚率不到1%,因此计划生育政策对民族构成的影响远远大于通婚。

经济[编辑]

有评论指目前中國適婚男性多於適婚女性的現象讓這些男性的家庭必須多存錢,這樣才能討到老婆,中國儲蓄率過高的問題打擊中國及全球經濟。[70]但指储蓄是为了讨老婆毫无根据,因当前中国人储蓄的目的主要是为了“医疗、教育、住房”三座大山。

有观点认为中国的农业社会中相信“人多力量大”,而且缺乏社会保障,少生将使得家庭经济能力降低。部分农村仍有男丁分田分红等的特权,故农村人都希望多生男儿。有观点认为“四二一”结构令一名独生子女能继承更多财产,又避免了子女争产的现象。另外社会有一说法:“越穷越生,越生越穷”,所以政府鼓励“少生优生”。

国防[编辑]

长期计划生育政策造成征兵工作的困难,还使独生子成为兵员主体,其作战能力受到广泛质疑。各民族计划生育政策不同,导致边疆地区人口的民族构成改变,最终可能造成国家分裂[71]

公民权利[编辑]

中國的計畫生育政策被越來越多的國內外民眾及專家學者質疑,被指違背公民生育權,用工具實用主義觀點看待人口問題,後果嚴重。许多人认为“计划生育”和“家庭计划”(Family planning)的最大区别在于“计划生育”是宪法规定的公民义务,除中国计划生育外的家庭计划则是通常可得到政府补助、服务和相关咨询,由民众自愿进行。部分反对者认为,社会中的生育问题应该由家庭自愿决定,政府无权干预。许多国外人权组织一直批评计划生育政策侵犯人权。不少地方产后妇女需强制上环,也倍受争议。

支持者认为计划生育是既定法律并实行已久,某些人执意要违法就必须承担后果。既然城镇能成功落实,就不存在农村、流动人员可以放宽的理由。 中国的计划生育的关键是缺乏有效监督。计生部门弹性执法违法执法已成常态,中央各省地市都有自己的一套规章制度。这些制度并没有被计生部门用来遵守而是被在方便的时候引用。

有些家庭会为了生儿子,在第一胎为女儿时,而选择离婚,另行娶妻,这样会多一次机会再生育多一个,而离婚后的女人就变成单亲家庭了。甚至有的家庭对未出生女婴进行非法堕胎,或将婴儿遗弃,甚至杀害。

强制堕胎[编辑]

虽然《中华人民共和国人口与计划生育法》并未规定对于违反计划生育义务的人可以进行强制终止妊娠,即强制堕胎。但在地方执行时,强制堕胎的事件时有发生。一些大月份孕妇因无准生证等原因被堕胎,[72][73]甚至出现在怀孕九个月时强制堕胎的事件。[74]因强制堕胎导致母子双亡的情况也有发生。[75]

儿童权利[编辑]

由于父母坚持自主生育权或是因各种原因(非婚生子、收养)[76],有些儿童自出生起就无法获得户籍登记。“黑户”的身份,使他们遭受歧视和不公平待遇[77][78]。如果无法获得户籍登记,在现行制度下,这种受歧视和不公平待遇,将伴随他们终生,甚至有可能“遗传”给他们的子女。一些人非婚生子后,因避免受罚,而遗弃婴儿,也导致出现孤儿的情况。

城乡户籍的不平等[编辑]

城市人口比例:因为城镇居民大多只能生育一胎,而农民大多可以生育两胎,造成城镇居民人口的萎缩,此举被认为和中国现在的城市化进程相矛盾。但是随着大量农民在事实上(即使未获得城市户口)移居城镇,事实上居住在城镇的人口比例在增加。而城镇居民只有一个子女,有些很渴望多生一个,而农民工则普遍生两个甚至超重,都引起城镇居民的不满,认为只是在限制城市人发展。

就学:然而城镇居民严格遵守计划生育,只有一个子女,往往得到更好的教育条件。外来农民工多数生二胎甚至超生,而且外地户口只能在城市入读民办私立学校,收费偏贵。公立学校也允许以赞助费的名义招收外地学生,使教学资源严重供不应求。

就业:目前城市就业形势十分严峻,当独生子女与农民工二代处于同一阶段互相竞争,同时形成互相仇视的心理。

獨生子女[编辑]

80後”逐渐成为第一代獨生子女。因为只有一个后代,父母(祖父母)对孩子一般都过分骄纵,导致大多数的独生子女丧生社会生存能力,普遍以自我为中心,缺乏承受挫折的能力。或有的家长认为“学业为重”,而只顾读书,而忽视子女德育的发展。但有观点认为,中国新一代的独生子女所具有的独立的性格特征,无拘无束追求自由的生活态度,将有力地推动中国社会的转型,推动中国社会的民主法制进程。这些都引起了一些社会问题和相关讨论。

2007年3月15日,第十屆政協會議上,以葉廷芳為首的29名政協委員聯名提案,要求儘快停止執行一胎化,恢復「一個不少,兩個正好」政策。葉廷芳說:「獨生子女缺乏兄弟姊妹,其自然成長的天性受到壓抑,必然導致人性的變異。」

失独问题[编辑]

因各种原因独生子女死亡后,其父母便成为失独老人。有些家庭的独生子女若刚成年,因某些事故而忽然死亡,对家庭的影响是巨大的。尽管政府允许他们可再生育,但因年纪、健康、经济或者已经绝育等原因,多数失独老人都无法再生育,最后失独老人可能不得善终。

评价[编辑]

正面评价[编辑]

中国国务院新闻办公室1995年发表《中国的计划生育》白皮书,认为中国的计划生育是“符合国情的战略决策、造福于民的社会事业、保障人权的正确选择”[79]

中国计划生育的主要支持学者李小平认为计划生育目的是为了提高中国经济发展,其认为家庭中第二个孩子是多余的,对中国经济没有意义。进一步的希望在2200年将中国人口控制在3亿。[80]

负面评价[编辑]

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外部链接[编辑]

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