永久基本農田

永久基本農田，是指由中華人民共和國國土資源部劃定受到永久性保護的基本農田，為中華人民共和國現行的耕地保護制度，要求在任何情況下都不能變更基本農田的使用屬性。

設立背景

參見：中華人民共和國城市化和中華人民共和國環境污染與治理

隨着中華人民共和國改革開放以來經濟快速發展，城市發展速度明顯增快，然而土地城鎮化速度遠遠快於人口城鎮化速度，2000年至2010年，城市建設用地面積擴大83.41%，城鎮人口僅增長45.12%，相差1.85倍，地方政府為了經濟增長政績規劃了大量城市新區，然而大部分城市規劃建設用地都與優質耕地高度重合，因此耕地面積大規模減少。2014年農業部在全國耕地質量建設現場會披露中國土地退化面積已佔耕地總面積的40%以上，根據第二次全國土地調查數據全國減少耕地超過2億畝，絕大多數都是城市周邊長期形成的優質耕地。自2014年始開始中華人民共和國國土資源部就從500萬人口以上的大城市周邊開始，逐步到各類城鎮，劃定永久基本農田。

除去城鎮化因素，中國耕地的污染情況不容樂觀，2014年環保部與國土資源部首次發佈全國土壤污染狀況調查公報，直言「部分地區土壤污染較重， 耕地土壤環境質量堪憂」，全國土壤中超標率達到16.1%，長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地的土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標範圍較大，全國土壤總的點位超標率為16.1%。鎘大米、毒豇豆、毒生薑等土壤污染衍生的食品安全事故頻發。

立法保護

基本農田是中華人民共和國特有的土地概念，類比於美國的重要農田，最早可以追溯到1963年的黃河中下游水土保持工作會議，當時指旱澇保收、產量較高的耕地。1994年國務院頒佈的《基本農田保護條例》則在法律層面上明確基本農田「是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的長期不得佔用的和基本農田保護區規劃期內不得佔用的耕地」，1998年修訂為「按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得佔用的耕地」。2008年中共十七屆三中全會通過《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出劃定永久基本農田，對基本農田要求優質、連片、永久、穩定。

2020年頒佈的新《土地管理法》明確了永久基本農田的概念，其在原《土地管理法》基本農田概念上發展而來，要求對法律劃定的基本農田進行永久保護、特殊保護，一經劃定在規劃期內必須得到嚴格保護，除法律規定的情形之外，不得擅自佔用或改變。

標準與實施

劃定標準

現行《土地管理法》規定，國家實行永久農田保護制度，各省級行政區（不包括特別行政區）的永久基本農田需占其行政區域內耕地的八成以上，並硬性規定五類耕地為永久基本農田，包括： （一）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批准確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田； （三）蔬菜生產基地； （四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。

管理與保護

在法律層面，永久基本農田管理主要包括九項事務：一則控制非農建設佔用基本農田，大多數建設項目都不能佔用永久基本農田，極少數需要依法報批；二則因重大建設項目、生態建設、災毀等佔用或減少永久基本農田則需要按照原有標準進行補劃，永久基本農田的數量、質量、佈局都不能改變，同時需要依法修改土地規劃；三則臨時用地一般不得佔用永久基本農田，如有特例最多不得超過兩年，到期需要復墾驗收；農業設施用地中，種植設施可以使用永久基本農田而不必補劃，但若破壞土地耕作層而必須佔用永久基本農田則必須補劃，養殖設施原則上不得使用永久基本農田，如果必須佔有也要補劃；五則永久基本農田必須用於農業生產，不得破壞農田耕作層，不得閒置或荒蕪永久基本農田；六則嚴格規範永久基本農田上的農業生產行為，確保穀物基本自給和口糧絕對安全、種植規模基本穩定、耕地耕作層不破壞；七則管理礦業佔用永久基本農田，按照礦業資源是否為全國礦產資源規劃劃定的戰略性礦產等情況區別處理；八則處理生態建設項目佔用永久基本農田，只有黨中央、國務院確定建設或經國務院同意的省級政府項目都可以佔用永久基本農田，但需要調整補劃永久基本農田；最後對於生態退耕，國家級自然保護地內的永久基本農田經自然資源部和農業農村部論證確定後逐步退出並進行補劃，對於陡坡耕地、嚴重污染耕地等不適合耕種的耕地，經國務院同意可以退出永久基本農田，但不得擅自將永久基本農田和已實施坡改梯耕地納入退耕範圍。

實施現況

雖然法律規定了固定類別基本農田的劃定標準，但對於固定類別之外的永久基本農田劃定標準缺乏明確的定義。地方政府往往在滿足耕地數量指標的同時，為了滿足經濟土地開發需要，「劃遠不劃近，劃劣不劃優」乃至於永久基本農田「上山、下海、進村莊」，將明顯不適合耕種的土地或水域劃入永久基本農田。同時國土規劃部門和城建、環保等部門在永久基本農田劃定上存在職能衝突，劃定的永久基本農田再被劃為生態用地的情況多有發生。各地在劃分基本農田條件時僅有80%的比例規定，缺乏基本農田劃分的特徵依據，沒有科學化的衡量標準，很多時候指標分配到區縣時，區縣會優先將指標分配給經濟落後地區而沒有給經濟發展較快地區下達指標，因此區域間用地矛盾明顯，並且因指標劃分失去土地的農民得不到就業保障，對社會穩定造成重要影響。對於基本農田判斷的依據，許多地方部門和學者從基本農田糧食生產數量安全角度進行研究，也有少數地方對基本農田的土壤環境進行了調查。

2014年11月，國土資源部辦公廳、農業部辦公廳聯合發佈，北京、瀋陽、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、西安共14個重點城市周邊永久基本農田劃定工作先行展開。2015年3月國土資源部辦公廳、農業部辦公廳下達通知，對106個重點城市下達永久基本農田劃定任務。2016年5月，國土資源部宣佈89城市周邊永久基本農田劃定。6月7日，國土資源部宣佈106個重點城市周邊永久基本農田劃定任務全部審定，106個重點城市周邊新劃入永久基本農田面積560.39萬畝，劃定後永久基本農田面積達到1883萬畝，保護率由原來的43%提高到61%。2017年9月20日，全國永久基本農田劃定工作總體完成，落實保護面積15.50億畝，總計2887個縣級行政區全部落到實地地塊，簽訂608萬份責任書，設立27萬個標誌牌，國土資源部數據庫收納全國永久基本農田圖斑總數達到4540多萬，數據量超3TB；水田和水澆地面積占劃定面積的48%；坡度15度以下占劃定面積的88%；城市周邊共劃定9740萬畝，其中新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護比例由45%上升到60%。

外部連結

• 1988-2017年中國基本農田保護研究動態演化分析 （頁面存檔備份，存於互聯網檔案館） （英文）