中國古代行政監察制度

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中國行政監察制度起源很早,先秦時代已有类似的思想和制度。此后,行政监察制度的发展可分为三个階段:秦漢為建立發展階段;三國魏晉南北朝為完善強化階段;隋唐至明清為行政監察制度最嚴密時期。[1]

歷史沿革[编辑]

中國的行政監察制度,最早建立和發展于秦漢時期,但監察意識則為早於先秦時期已有,早於西周時期,周武王商朝後,把商紂王之子武庚封在商郡,統治殷商遺民,而商的京畿則分為三個地區,為別由武王之弟管叔蔡叔霍叔統治,以作監視武庚,三人被稱作三監,但是監國並非行政監察。[2]

發展階段[编辑]

戰國時期[编辑]

戰國時代,設有御史一職,御史原作史官,兼掌記事文書。後來,御史權力日益增強,還兼著糾察功用。在《史記·滑稽列傳》記載齊王賜酒予淳于髡淳于髡說:「賜酒大王之前,執法在旁,御史在後,髦恐懼俯伏而飲,不過一斗徑醉。」說明淳因御史在場,不敢放肆狂飲,怕醉後遭糾察,可見齊國之御史並負有糾察之職能。《史記·廉頗藺相如列傳》中記載,說明秦趙兩國亦設有御史。《戰國策》記「安邑之御史,其次恐不得也」,則記魏國亦設有御史。秦國宰相張儀,為秦遊說趙韓,曰:秦王使臣獻書大王御史,證明韓趙兩國亦設有御史之職。可見戰國時代,各國都設有御史一職。御史本身為掌文書及記錄,而從淳于髦的說話,看出御史並兼糾察之職,則越來越接近監察概念。戰國時代可說為監察制度的萌芽時期。[3]

秦代[编辑]

秦始皇統一天下後,才正式出現完善的監察制度。秦始皇建立起以三公九卿制度為行政管理體系,即中央集權國家。秦始皇以御史大夫為中央監察長官。根據《漢書·百官公卿表》記載:「御史大夫,秦官,位上卿,銀印青綏綬,掌副丞相,有兩丞,秩千石,一曰中丞,在殿中蘭台,掌圖籍秘書,外督部刺史,內領侍御史員十五,受公卿奏事,舉劾按章。」,從百官公卿表看來,御史大夫有三大職責[4]

  1. 御史大夫是僅次於丞相的副丞相。
  2. 御史大夫掌握行政秘書之大權。
  3. 御史大夫按公卿之奏事,舉劾按章,掌握監察之權。

因此,御史大夫是集行政、秘書、監察大權於一身的要職,御史大夫主要功用是對丞相進行監督和牽制。御史大夫下設御史中丞,輔助皇帝執行彈劾之權。則把秦朝的御史大夫,更進一步成為監察吏,但仍獨保留兼掌文書記事之職,尚未專司監察。

漢代[编辑]

漢代時期,監察機關為御史府,又稱御史大夫寺,又名憲臺。漢初,御史大夫仍兼蘭台秘書,蘭台即「藏書之室,著述之所」,顯示御史大夫仍掌管秘書職務,監察制度仍未獨立行使。直到漢成帝八年,丞相被更改為大司徒,改太尉大司马御史大夫被改為大司空,改為專掌水利和工程建設的部門。監察之職由御史大夫改由御史中丞行使,至此,御史中丞便與御史大夫相脫鉤,成為獨立的監察機關,而地方則以监察御史、丞相史為監察系統,刺史為監察長官。京師則以司隶校尉作監察長官。標誌著古代監察制度系統建立。

東漢時期,漢光武帝劉秀為鞏固新政權,設法加強中央集權制度,以作糾正西漢末年的混亂局面。

漢光武帝下令,漢朝最高監察長官為御史中丞,御史中丞下設治書侍御史二人,选明法律者充任。凡遇疑事,按律定其是非。御史中丞的地位後來亦有所提高。東漢建武元年,劉秀特詔御史中丞,司隸校尉和尚書令三官號為「三獨坐」,三獨坐則是指在朝會時,有專席獨坐,而在專獨坐中,監察長官佔二席,足證監察制度在東漢初已受到統治者重視,有利監察系統運作。

強化階段[编辑]

魏晉南北朝[编辑]

魏晉南北朝時期,中央的監察制度,大多沿用漢制,御史台仍為最高監察機關。但由於世族地主的勢力日益壯大,佔據朝廷大量重要職務,造成「門閥政治」,影響了監察制度運作。後期規定世族不得為御史中丞,於是引起鬥爭,六十年內換了近五十三名御史中丞。[5]

組織成熟階段[编辑]

隋朝[编辑]

隋朝時期,由於再次統一,重新建立了新的監察制度。隋文帝恢復漢之舊規,在中央恢復設立御史台,由御史台重掌「糾不當者,兼糾彈之」,設台主一名,台主為御史大夫,而下設治書侍御史二人,侍御史八人,殿內侍御史、監察御史十六人,錄事、主簿等下屬官員。值得注意的是,下屬官員不再由台主御史大夫隨意更換,改由吏部銓敘任命,與現代的文官制度相仿,由行政加強對監察制度的主導[6]。隋亦在地方设司隶台,专掌州县监察。司隶大夫为台主。並建谒者台,持节察授。御史台、司隸台谒者台合稱作三台。

隋朝时,中央设门下省,与中书省同掌机要,共议国政,并负责审查诏令,签署章奏,有封驳之权,具有监察机构的性质。

唐朝[编辑]

監察制度在唐朝時期更為完善,唐代監察機制沿襲隋朝制度,仍稱作御史台,設副職御史中丞二名。並把御史大夫職責確為「掌持國家刑憲典章,以肅正朝廷」,即由御史大夫主理國家刑法,並有彈劾眾官的違失、違反朝廷紀律的權力。御史中丞輔助御史大夫實施其職。

唐朝御史台一設台院、殿院、察院,分別由侍御史、殿中侍御史、監察御史各司其職。三官的官階各不同,各有不同職責,形成唐代嚴密的監察系統。

而唐朝另外建立了另一套更有效的諫官系統,雖然諫官以皇帝为监察对象,把皇帝當作為國家最高官吏,對傳統的以法治官,不失為一項重大突破。谏官,職能為對君主言行等違失進行直言直諫,勸使其改正錯誤。唐太宗時期的魏徵則為好例子,魏徵進諫二百多次,促使唐太宗更正錯誤。諫官系統作為皇帝的監察鏡,及時糾正不少決策錯誤,避免禍國殃民之政。雖受到皇帝,諫官自身政風受到局限制約,但其監察功能是無容置疑的。

唐代的门下省,长官称侍中,其下有黄门侍郎、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎等官。侍中二人,掌出纳帝命,相礼仪。散骑常侍,掌规讽过失,侍从顾问。谏议大夫,掌谏谕得失,侍从赞相。给事中,掌侍左右,分判省事。补阙、拾遗,掌供奉讽谏,大事廷议,小则上封事。

宋朝[编辑]

宋朝時期,宋太祖趙匡胤為加強皇權集中,加強君主專制,削弱宰相之權,便提高監察制度地位,仍沿襲唐之舊制。宋代監察制度比唐朝變化更大的是,諫官不只再議諫,開始負責監察,對朝政得失,為官不當者,皆可諫諍。而御史權力亦不斷擴大,由於已設諫諍之職,這樣台(御史台)諫職能相趨,由諫官言事,台官彈劾,這現象被稱為「台諫合一」,體現出宋代監察制度之強化。

宋初门下省仅主朝仪等事。以分隶门下、中书的左右谏议大夫、司谏、正言为谏官。神宗元丰改官制,始恢复审查诏令的旧制。

元朝[编辑]

元朝時期,忽必烈鑒於吏治廢馳,採納張雄飛之建議,於至元五年重建御史台,與負責行政的中書省、掌軍的樞密院成元朝三大權力系統。開始時,御史台的官吏皆由中書省任免,但後來,御史大夫又奪回任免權。御史大夫負責糾正百官,和前朝職能相仿。後來,下令各地設行御史台,為中央御史台派出機構。行御史台共三台,分察全国二十二道监察区。各道设肃政廉访司,由监察御史兼任肅政廉訪使,領導各地的監察,這樣由下到上,形成了巨大的全國監察網,扎實了元朝監察制度。

元朝把人民分為四類族群,歧視蒙古人以外的族群,這無可避免地給監察制度造成妨礙。元朝治國須漢人,但為了元朝貴族自身利益,又必須進行內部整理,故對蒙古貴族進行監察的不單有蒙古人監官,亦有漢人御史,這打破了四種人的規限,漢人御史多受打擊。如御史陳天祥,因彈劾蒙古貴族而被關進監獄,亦有貴族要挾廢除御史台,漢人御史多保持緘默,令御史台不能發揮真正效用,直到朱元璋建立明朝後才令監察制度更順利地運行。[7]

明清兩朝[编辑]

明朝初期,沿襲元朝,中央設中書省都督府、御史台,分管行政、軍事、監察。御事台設左、右御史大夫、御史中丞、侍御史、治書侍郎史、殿中侍郎史、察院監察御史。洪武九年,廢除侍御史、治書侍郎史、殿中侍御史等職,三職合併至監察御史。1380年,洪武十三年,因丞相胡惟庸被以叛變罪名殺害,朱元璋決定廢除左右丞相之職同時,撤銷御史大夫,新設左右中丞,左右御史。但不久後,撤銷御史台機構,改置都察院,即總領監察御史,負責維持國家機關及官吏紀律的監察機關。

洪武六年(1373),分吏、户、礼、兵、刑、工六科,各设都给事中一人,正七品,左右给事中与给事中,均从七品,掌侍从、规谏、补阙、拾遗,辅助皇帝处理奏章,稽察六部事务。享有“科抄”,“科参”及“注销”之权,注销是指圣旨与奏章每日归附科籍,每五日一送内阁备案,执行机关在指定时限内奉旨处理政务,由六科核查后五日一注销。六科还可以参与“廷议”,“廷推”,参与朝廷大政方针的制定,监督其执行。

清朝亦設立都察院,雍正元年(1723)六科给事中并入都察院,与各道监察御史合称科道,置丞政一人,左右參政二人,其餘各沿明制。至此,古代监察系统达到了高度统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了中国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。

参考文献[编辑]

引用[编辑]

  1. ^ 中國政制史,頁141
  2. ^ 中國古代政制史,頁143
  3. ^ 論古代中國行政監察制度
  4. ^ 中國古代行政制度史,頁163
  5. ^ 《南齐书》卷三四《刘休传》记载:“臣竊尋宋世載祀六十,歷職斯任者五十有三,校其年月,不過盈歲。”
  6. ^ 隋書,卷廿八,百官下
  7. ^ 中國古代政制史,頁186

来源[编辑]

书籍

参见[编辑]