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中國古代行政監察制度

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中國行政監察制度起源很早,先秦時代已有類似的思想和制度。此後,行政監察制度的發展可分為三個階段:秦漢為建立發展階段;三國魏晉南北朝為完善強化階段;隋唐至明清為行政監察制度最嚴密時期。[1]

歷史沿革

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中國的行政監察制度,最早建立和發展於秦漢時期,但監察意識則為早於先秦時期已有,早於西周時期,周武王商朝後,把商紂王之子武庚封在商郡,統治殷商遺民,而商的京畿則分為三個地區,為別由武王之弟管叔蔡叔霍叔統治,以作監視武庚,三人被稱作三監,但是監國並非行政監察。[2]

發展階段

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戰國時期

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戰國時代,設有御史一職,御史原作史官,兼掌記事文書。後來,御史權力日益增強,還兼著糾察功用。在《史記·滑稽列傳》記載齊王賜酒予淳于髡淳于髡說:「賜酒大王之前,執法在旁,御史在後,髦恐懼俯伏而飲,不過一斗徑醉。」說明淳因御史在場,不敢放肆狂飲,怕醉後遭糾察,可見齊國之御史並負有糾察之職能。《史記·廉頗藺相如列傳》中記載,說明秦趙兩國亦設有御史。《戰國策》記「安邑之御史,其次恐不得也」,則記魏國亦設有御史。秦國宰相張儀,為秦遊說趙韓,曰:秦王使臣獻書大王御史,證明韓趙兩國亦設有御史之職。可見戰國時代,各國都設有御史一職。御史本身為掌文書及記錄,而從淳于髦的說話,看出御史並兼糾察之職,則越來越接近監察概念。戰國時代可說為監察制度的萌芽時期。[3]

秦代

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秦始皇統一天下後,才正式出現完善的監察制度。秦始皇建立起以三公九卿制度為行政管理體系,即中央集權國家。秦始皇以御史大夫為中央監察長官。根據《漢書·百官公卿表》記載:「御史大夫,秦官,位上卿,銀印青綏綬,掌副丞相,有兩丞,秩千石,一曰中丞,在殿中蘭台,掌圖籍秘書,外督部刺史,內領侍御史員十五,受公卿奏事,舉劾按章。」,從百官公卿表看來,御史大夫有三大職責[4]

  1. 御史大夫是僅次於丞相的副丞相。
  2. 御史大夫掌握行政秘書之大權。
  3. 御史大夫按公卿之奏事,舉劾按章,掌握監察之權。

因此,御史大夫是集行政、秘書、監察大權於一身的要職,御史大夫主要功用是對丞相進行監督和牽制。御史大夫下設御史中丞,輔助皇帝執行彈劾之權。則把秦朝的御史大夫,更進一步成為監察吏,但仍獨保留兼掌文書記事之職,尚未專司監察。

漢代時期,監察機關為御史府,又稱御史大夫寺,又名憲臺。漢初,御史大夫仍兼蘭台秘書,蘭台即「藏書之室,著述之所」,顯示御史大夫仍掌管秘書職務,監察制度仍未獨立行使。直到漢成帝八年,丞相被更改為大司徒,改太尉大司馬御史大夫被改為大司空,改為專掌水利和工程建設的部門。監察之職由御史大夫改由御史中丞行使,至此,御史中丞便與御史大夫相脫鉤,成為獨立的監察機關,而地方則以監察御史、丞相史為監察系統,刺史為監察長官。京師則以司隸校尉作監察長官。標誌著古代監察制度系統建立。

東漢時期,漢光武帝劉秀為鞏固新政權,設法加強中央集權制度,以作糾正西漢末年的混亂局面。

漢光武帝下令,漢朝最高監察長官為御史中丞,御史中丞下設治書侍御史二人,選明法律者充任。凡遇疑事,按律定其是非。御史中丞的地位後來亦有所提高。東漢建武元年,劉秀特詔御史中丞,司隸校尉和尚書令三官號為「三獨坐」,三獨坐則是指在朝會時,有專席獨坐,而在專獨坐中,監察長官佔二席,足證監察制度在東漢初已受到統治者重視,有利監察系統運作。

強化階段

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魏晉南北朝

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魏晉南北朝時期,中央的監察制度,大多沿用漢制,御史台仍為最高監察機關。但由於世族地主的勢力日益壯大,佔據朝廷大量重要職務,造成「門閥政治」,影響了監察制度運作。後期規定世族不得為御史中丞,於是引起鬥爭,六十年內換了近五十三名御史中丞。[5]

組織成熟階段

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隋朝

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隋朝時期,由於再次統一,重新建立了新的監察制度。隋文帝恢復漢之舊規,在中央恢復設立御史台,由御史台重掌「糾不當者,兼糾彈之」,設台主一名,台主為御史大夫,而下設治書侍御史二人,侍御史八人,殿內侍御史、監察御史十六人,錄事、主簿等下屬官員。值得注意的是,下屬官員不再由台主御史大夫隨意更換,改由吏部銓敘任命,與現代的文官制度相仿,由行政加強對監察制度的主導[6]。隋亦在地方設司隸台,專掌州縣監察。司隸大夫為台主。並建謁者台,持節察授。御史台、司隸台謁者台合稱作三台。

隋朝時,中央設門下省,與中書省同掌機要,共議國政,並負責審查詔令,簽署章奏,有封駁之權,具有監察機構的性質。

唐朝

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監察制度在唐朝時期更為完善,唐代監察機制沿襲隋朝制度,仍稱作御史台,設副職御史中丞二名。並把御史大夫職責確為「掌持國家刑憲典章,以肅正朝廷」,即由御史大夫主理國家刑法,並有彈劾眾官的違失、違反朝廷紀律的權力。御史中丞輔助御史大夫實施其職。

唐朝御史台一設台院、殿院、察院,分別由侍御史、殿中侍御史、監察御史各司其職。三官的官階各不同,各有不同職責,形成唐代嚴密的監察系統。

而唐朝另外建立了另一套更有效的諫官系統,雖然諫官以皇帝為監察對象,把皇帝當作為國家最高官吏,對傳統的以法治官,不失為一項重大突破。諫官,職能為對君主言行等違失進行直言直諫,勸使其改正錯誤。唐太宗時期的魏徵則為好例子,魏徵進諫二百多次,促使唐太宗更正錯誤。諫官系統作為皇帝的監察鏡,及時糾正不少決策錯誤,避免禍國殃民之政。雖受到皇帝,諫官自身政風受到局限制約,但其監察功能是無容置疑的。

唐代的門下省,長官稱侍中,其下有黃門侍郎、給事中、散騎常侍、諫議大夫、起居郎等官。侍中二人,掌出納帝命,相禮儀。散騎常侍,掌規諷過失,侍從顧問。諫議大夫,掌諫諭得失,侍從贊相。給事中,掌侍左右,分判省事。補闕、拾遺,掌供奉諷諫,大事廷議,小則上封事。

宋朝

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宋初,宋太祖趙匡胤並無投注甚多注意力在臺諫制度上面,甚至淪為加銜(有名無實亦無責)。直至宋真宗(時任同平章事為王旦)發布天禧詔書,重新確立臺諫功能,方才恢復職能。然而,宋代監察制度比唐朝變化更大者為諫官職任不再僅限議諫,而逐漸擴張至監察百官得失(然而御史職責並未隨之擴大,依然僅限於百官失當)。考慮到臺諫功能實質上相趨,由諫官言事,台官彈劾,這現象被稱為「台諫合一」,體現出宋代監察制度之強化。

宋初門下省僅主朝儀等事。以分隸門下、中書的左右諫議大夫、司諫、正言為諫官。真仁兩朝,原則上臺諫職責在於事後檢視詔書,視情況甚可追改之。神宗元豐改官制時,則一度恢復審查詔令的舊制。

元朝

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元朝時期,忽必烈鑒於吏治廢馳,採納張雄飛之建議,於至元五年重建御史台,與負責行政的中書省、掌軍的樞密院成元朝三大權力系統。開始時,御史台的官吏皆由中書省任免,但後來,御史大夫又奪回任免權。御史大夫負責糾正百官,和前朝職能相仿。後來,下令各地設行御史台,為中央御史台派出機構。行御史台共三台,分察全國二十二道監察區。各道設肅政廉訪司,由監察御史兼任肅政廉訪使,領導各地的監察,這樣由下到上,形成了巨大的全國監察網,扎實了元朝監察制度。

元朝把人民分為四類族群,歧視蒙古人以外的族群,這無可避免地給監察制度造成妨礙。元朝治國須漢人,但為了元朝貴族自身利益,又必須進行內部整理,故對蒙古貴族進行監察的不單有蒙古人監官,亦有漢人御史,這打破了四種人的規限,漢人御史多受打擊。如御史陳天祥,因彈劾蒙古貴族而被關進監獄,亦有貴族要挾廢除御史台,漢人御史多保持緘默,令御史台不能發揮真正效用,直到朱元璋建立明朝後才令監察制度更順利地運行。[7]

明清兩朝

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明朝初期,沿襲元朝,中央設中書省都督府、御史台,分管行政、軍事、監察。御事台設左、右御史大夫、御史中丞、侍御史、治書侍郎史、殿中侍郎史、察院監察御史。洪武九年,廢除侍御史、治書侍郎史、殿中侍御史等職,三職合併至監察御史。1380年,洪武十三年,因丞相胡惟庸被以叛變罪名殺害,朱元璋決定廢除左右丞相之職同時,撤銷御史大夫,新設左右中丞,左右御史。但不久後,撤銷御史台機構,改置都察院,即總領監察御史,負責維持國家機關及官吏紀律的監察機關。

洪武六年(1373),分吏、戶、禮、兵、刑、工六科,各設都給事中一人,正七品,左右給事中與給事中,均從七品,掌侍從、規諫、補闕、拾遺,輔助皇帝處理奏章,稽察六部事務。享有「科抄」,「科參」及「註銷」之權,註銷是指聖旨與奏章每日歸附科籍,每五日一送內閣備案,執行機關在指定時限內奉旨處理政務,由六科核查後五日一註銷。六科還可以參與「廷議」,「廷推」,參與朝廷大政方針的制定,監督其執行。

清朝亦設立都察院,雍正元年(1723)六科給事中併入都察院,與各道監察御史合稱科道,置丞政一人,左右參政二人,其餘各沿明制。至此,古代監察系統達到了高度統一和嚴密。清朝還以皇帝的名義制定了中國古代最完整的一部監察法典《欽定臺規》。

參考文獻

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引用

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  1. ^ 中國政制史,頁141
  2. ^ 中國古代政制史,頁143
  3. ^ 論古代中國行政監察制度
  4. ^ 中國古代行政制度史,頁163
  5. ^ 《南齊書》卷三四《劉休傳》記載:「臣竊尋宋世載祀六十,歷職斯任者五十有三,校其年月,不過盈歲。」
  6. ^ 隋書,卷廿八,百官下
  7. ^ 中國古代政制史,頁186

來源

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書籍

參見

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