全球马格尼茨基人权问责法

全球马格尼茨基人权问责法

立法历程
参议院提案：（S. 284）， 首席民主党参议员本·卡登， 2015年1月28日 委员会审核：美国会参议院外交委员会 参议院通过：2015年12月17日

全球马格尼茨基人权问责法（英语：The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act），授权美国政府对违反人权及国外显著腐败人士实施制裁，例如禁止入境、冻结并禁止官员在美国的财产交易。该法案于2015年12月17日在美国参议院通过，有关法案的内容后来被附加于由美国参议院在2016年6月14日通过的2017年度国防授权法（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017）（S.2943）中，2017年度国防授权法亦于2016年7月7日在众议院通过，经过两院整合法案后，于12月14日呈交给美国总统，由总统巴拉克·奥巴马于2016年12月23日签署成为法令。全球至少六国通过类似法律，欧盟、澳大利亚、法国、瑞典、荷兰正审议相关立法。

历史

此法案命名来自纪念俄罗斯税务会计舍尔盖·马格尼茨基，他因揭发俄罗斯政府腐败，于2008年11月被俄罗斯执法机关拘捕。他被羁押在布提尔卡监狱，得不到人道对待，健康持续恶化，他于2009年11月16日由救护车转移到莫斯科东北部的一座监狱，马格尼茨基于同日在监狱内去世。马格尼茨基的死引起俄罗斯国内外关注，俄罗斯总统梅德韦杰夫于2009年11月同意展开调查，虽然有20个监狱人员在12月被开除，只是将事件当作监狱环境仍需改善，却没有对涉及贪腐及与马格尼茨基的死有关的高级官员究责。

马格尼茨基当时任职于赫米蒂奇资产管理公司（Hermitage Capital），其首席执行官比尔·布劳德认为对马格尼茨基之死需要负责的那些人在俄罗斯不可能受到惩罚，但他们当中很多人都很富有，而且经常到欧美国家旅游，因此对他们实施制裁是有效的惩罚。为此他致力推动美国国会立法。美国众议员戴夫·坎普于2012年7月19日在众议院提交制裁违反人权、腐败的俄罗斯官员的《马格尼茨基法治问责法》（H.R.6156），该法案先后于11月6日及12月7日在众议院及参议院通过，并于2012年12月14日由总统奥巴马签署生效。

范围扩大到全球适用的《全球马格尼茨基人权问责法》是由美国参议院外交委员会首席参议员本·卡登在2015年1月28日提出，卡登表示在2012年生效的《马格尼茨基人权问责法》已取得成效：“已有数十人受处罚，其他一些国家也表示他们要和我们一起对违反人权者采取行动。我们看到人们的态度在改变，很多人的生命得到了挽救。”因此应将《马格尼茨基人权问责法》扩大范围至全球适用，卡登提交的法案版本（S.284）于2015年12月17日在参议院通过。卡登在参议院通过后发表了书面声明：“人权与自由倡导者取得了一个重大胜利，我们朝着确保人权违反者为他们的迫害与腐败行为付出代价而迈出了一步。”另一方面，众议院议员克里斯·史密斯亦曾于2015年1月30日提交众议院版本（H.R.624）。不过以上两法案皆没有完成后续的立法程序，全球马格尼茨基人权问责法最后被整合到在2016年5月16日提交到参议院的2017年度国防授权法（S.2943）之中，于同年6月14日及7月7日分别在参议院和众议院通过，11月30日整合两院版本，众议院于12月2日，参议院于12月8日，都通过法案的最终版本，于12月14日送交白宫，由总统奥巴马在2016年12月23日签署生效。

内容及运作

该法案将授权于总统，可以对任何非美国公民予以制裁，包括禁止入境、冻结相关个人（或者组织）的财产；但该项制裁不应涉及联合国总部、美国与联合国有协议的以及美国应该遵守的国际义务。其制裁的主要对象为：对非法处决、酷刑或严重侵犯人权事件负有责任的政府官员，以及妨碍那些为争取或促进人权的个人或组织的官员；包括上述官员的代理人，不分官阶高低，甚至包括非政府协力人员；有严重腐败或受贿行为的官员；为上述人员提供便利的或转移其非法收入的或提供其他技术支持的相关人员。

实施制裁与否的决策，可能主要由国务院、财政部共同做成。(1)具体执行机构是国务院下属的民主人权和劳工局，该法授权负责民主、人权与劳工事务的助理国务卿，参酌国务院相关官员意见，向国务卿提出制裁对象的建议。(2)同时，法案还设置了防范总统不作为的另一条国会通道。国会也可以向总统提交名单，包括参议院银行及住房与都市委员会、外交委员会，以及众议院金融委员会和外交委员会。美国总统在研议制裁决定时，还可以审阅其他国家、非政府组织所提供的可靠消息。

依法，总统每年应向国会报告被实施制裁的外国人姓名、制裁类型以及原因。总统也可以在特定条件下终止制裁。

美国总统唐纳德·川普2017年4月20日就此法落实情况，致信向国会报告。信中表示，川普政府“支持这项重要立法”，“致力坚定、彻底执法”，政府正搜寻应受制裁的个人和机构，各联邦机构将开展全面的跨部门审查行动，确保对人权侵犯者和腐败者进行追责“收集适用该法所必需的证据”。

美国CSCE美国欧洲安全与合作委会会，2018年5月发布了《依据全球马格尼茨基问责法 制裁侵害人权及窃国统治者 指南》。

可能发展

对于美国政府制裁名单的对象选择，多位法律专家认为应更透明化、并建立申诉机制。例如，对于民间团体提出的建议名单，美国政府应说明，证据是如何判定，法律及标准为何。

民间参与

反商业腐败专家Katya Lysova指出，自从美国通过此法案，一个全球约70个非政府组织的联盟，一直致力于提供信息，希望引发美国政府进行调查并制裁。她提醒，企业家帮助收集信息的作用容易被遗漏，民间企业家往往有第一手经验、强大动机来提供资讯，企业可以获得当地严重腐败行为的机密讯息，能帮助美国政府取得证据、启动新的制裁。

其他国家立法

制裁范围扩及全球的马格尼茨基法案版本，已至少有六国，以及英国海外领地直布罗陀通过。

• 美国2016年12月将针对俄国版本扩至全球范围。

• 爱沙尼亚2016年12月完成立法（1998离境义务与禁止入境法案，修正案）。

• 英国2017年2月通过立法(原有“刑事财政法”进行马格尼茨基修正案)，专家认为新法对跨国企业也有影响。2019年9月底，英国政府表示，将推动制订英国版的全球马格尼茨基法案。

• 加拿大2017年10月一致通过《外国腐败官员受害者正义法》。

• 立陶宛2017年11月16日一致通过立法。

• 拉脱维亚2018年2月通过立法，是波罗的海三国最后一个立法的。
• 直布罗陀（英国海外领地）。

• 澳大利亚澳大利亚外长2021年8月承诺，政府年底前将推出类似美国法案的立法，制裁对象将包括违反人权、涉及贪腐和网络攻击的外国官员。同年12月1日，澳大利亚参议院一致通过澳大利亚版本的马格尼茨基法案。

确定立法，法案处理中

• 欧洲联盟2019年12月9日，欧盟成员国外长在布鲁塞尔召开会议，一致通过启动欧盟版的马格尼茨基法的立法。欧洲议会2019年3月14日通过压倒性通过决议，敦促欧洲层级、以及全部28个成员国都制定类似问责法。提案敦促，欧盟与各成员国之间，交换分享被制裁的迫害者资料；而对于已经立法的成员国所发布的制裁名单，盼各成员国也拒发入境签证。提案说明，包括国内刑事、国际刑事追诉严重侵害人权的行为，仍是欧盟努力的主要目标。消息来源说，这项制裁机制，可能主要指向非洲、亚洲的嫌疑者。2020年12月7日，欧盟正式通过《马格尼茨基法案》。

正审议考虑法案版本中

• 乌克兰国会2017年12月提出草案，可能成为第六个立法的国家。

• 法国

• 瑞典

• 荷兰
• 摩尔多瓦国内版草案

• 中华民国政府2017年证实，禁止三名迫害法轮功的中共官员入境台湾；立法院及近20个县市议会2010年后陆续通过决议要求禁止严重迫害人权的中共官员入境，执政党国会议员支持跟进美国制订类似人权专法。人权活动家杨宪宏称，政府高层人士支持台湾应该平行立法，最快在2018年立法院会期就会推出相关法案。前总统府人权咨询委员会副主委苏友辰律师投书提议，修订《入出国及移民法》。立法院跨党派国际人权促进会会长王定宇2020年11月表示，将仿效美国,推动台湾版的《马格尼茨基法》，并与各国国会连线关注香港等人权议题。2021年11月，在立法院完成一读交付委员会审查程序。

讨论中

• 丹麦
• 泽西岛（英国属地）
• 日本跨党派国会议员“关于对中政策国会议员联盟”（JPAC）听证会，要求尽快制订日本版《马格尼茨基法案》，制裁违反人权、涉及香港及维族暴行的中共与香港官员。日本首相岸田文雄在竞选期间曾表达支持立法，2021年11月首相辅助官中谷元称，应该讨论制定该法。
• 新西兰执政党在野党议员联名书面呼吁政府推动立法。

部分案例

美国国务院2017年1月，依2012年（对俄罗斯）版本法案，宣布制裁五名俄罗斯官员，包括俄罗斯执法体系中压制政策的执行者，国务院称五人是“臭名昭著的人权侵犯者”，且都经过了全面的调查。

2017年1月，中国维权人士成立中国人权问责中心。7月，追查迫害法轮功国际组织提交了迫害法轮功的人员名单；9月台湾法轮功人权律师团向国务院、国会CECC提交包括前中共中央总书记江泽民、前中共中央政法委书记罗干等40名被控告的中共官员名单。9月，23个组织包括自由之家、人权观察、记者无国界以及欧洲的团体，联合向川普政府提交包括阿塞拜疆、巴林、中华人民共和国、刚果民主共和国、埃及、埃塞俄比亚、利比里亚、墨西哥、巴拿马、俄罗斯、沙特阿拉伯、塔吉克斯坦、乌克兰、乌兹别克斯坦和越南等15国共17人制裁名单，包括中共公安部副部长傅政华、北京公安局副局长陶晶在内。

2017年12月21日，美国政府第一次宣布执行制裁13名严重侵害人权与贪渎之外籍官员，另有39名与这13人相关之人士或实体，也遭到制裁。美国总统川普表示，名列黑名单的制裁对象侵犯人权与贪腐情事的严重性，已达危及国际政治与经济制度之稳定的程度。名单包括，涉嫌迫害维权人士致死的中国北京公安朝阳分局长高岩、巴基斯坦专门从事肾移植的外科医生穆赫塔·哈米德·沙阿（Mukhtar Hamid Shah）、被控血腥镇压少数民族罗兴亚族穆斯林的缅甸若开邦军事将领蒙穆梭（Maung Maung Soe）、前冈比亚总统叶海亚·贾梅、国际亿万富商丹·格特勒（Dan Gertler）、尼加拉瓜最高选举委员会主席罗伯托·何塞里瓦斯雷耶斯（Roberto Jose Rivas Reyes）、泰南苏丹建筑有限公司总裁本杰明·博尔梅尔（Benjamin Bol Mel）、巴尔干地区最大武器经销商Slobodan Tesic、南苏丹前陆军参谋长阿旺（Paul Malong Awan），国防副部长闰古(Malek Reuben Riak Rengu)和信息及广播部长卢斯(Michael Makuei Lueth)等人。卢斯被指控利用该国广播煽动种族暴力，计划袭击联合国维和部队。3人在今年9月已受到美国财政部制裁。19名委内瑞拉贪官，总统尼古拉斯·马杜罗、副总统及一些内阁部长，还有前总统的两个兄弟等，都在被制裁之列。30名俄罗斯腐败官员，都被指控参与了马格尼茨基一案。包括全面负责该案的税务官员，如内政部的洛古诺夫（Oleg Logunov）中将及其下属维诺格拉多娃（Natalya Vinogradova），后者被指控干预、拒绝马格尼茨基就医。英国2017年制订了自己版本的法案。2018年5月，国会议员和活动家呼吁保守党政府，充分利用美国领导的马格尼茨基法案。一名前部长建议，英国应提出自己一份“美国名单”，“鉴于英美之间广泛的情报及安全合作，如果（英方）不尽快提出自己的制裁，将相当奇怪。”。

2020年7月9日，美国财政部外国资产管制办公室以严重侵犯新疆少数民族人权为由，根据“全球马格尼茨基人权问责法”，对新疆党委书记陈全国、前新疆政法委书记朱海仑、新疆公安厅厅长王明山、前新疆公安厅党委书记霍留军以及新疆公安厅进行制裁。

影响与评价

“公民力量”创办人杨建利对《公民议报》表示：“全球马格尼茨基法案将为未来川普政府和新一届国会提供一个全新的法律框架，用来制裁和惩罚世界各国的人权施暴者，保障和支持国际人权法律的实施。”“人道中国”组织负责人周锋锁表示，此法案将可警惕中国官员，因为许多中国官员的家属在美国，官员须考虑行恶的结果；且未来也可能有一个针对中国的法案。

人权观察组织华盛顿办事处主任莎拉·马贡在美国国会听证会作证时表示，她对既有的“美中对话”处理中国人权问题的效果表示怀疑，并认为此法案将会是因应中国人权问题的一个有效工具，“表面上看，既然中国领导人（习近平）也致力于铲除腐败，他也应该欢迎这样的做法”。她说：“最近的美中对话提到了人权问题，但问题是，我们只看到提出问题，并没有后续。而且经常不是在公开场合提及。我也认为，如果能够得以执行，全球马格尼茨基法案将是一个非常有效的工具。表面上看，既然中国领导人也致力于铲除腐败，他也应该欢迎这样的做法。”人权观察干部表示，这法案使美国能够更轻松地以明智而有针对性的方式追究恶名昭彰的迫害者，而不会因此中断较大的双边交往。

挪威赫尔辛基委员会，赞赏美国通过法案，为世界各地众多受害者带来正义希望，并预示著打击“严重侵犯人权的有罪不罚”现象的新时代。俄罗斯民主派人士2018年5月向CNN表示，克里姆林宫认为此法案是最大的威胁，这些限制是可怕的，他发表文章，称赞此法案对俄罗斯有益，是长期以来“西方所采取的最亲俄的行动”。

香港苹果日报社论表示，问责法将成为捍卫人权的重要工具。美国2017年12月发布制裁名单，纳入中共官员，“这不只是近期批评中国声浪中的最高音，更对中国、香港侵犯人权的官员、警察发出严厉警告，其震慑作用远高于年度人权报告的谴责。” “在首批惩罚名单中纳入中国官员，所形成的震慑力将渐渐呈现，并且带动更多国家制订、实施同类法例”。

中华人民共和国外交部发言人赵立坚表示︰“我们坚决反对任何国家打着所谓‘自由’‘民主’‘人权’等旗号，干涉他国内政、实施单边制裁，或拉帮结伙对他国施压霸凌。”中华人民共和国外交部于2021年12月发表《美国民主情况报告书》，批评该法案，指美国“滥用金融霸权和技术优势”，使用国内法来对其他国家进行“长臂管辖”，是“单边霸凌行径”。

北京理工大学法学院教授肖君拥在光明日报上刊文批评法案，指其源自美国的“长臂管辖”。又认为“一些道德优越感强的国家”将其作为“政治工具对其他国家进行人权审判”。

参见

• 中国人权问责中心
• 2012年美国法律：马格尼茨基问责法
• 2015年台湾立法院：中国人权法草案
• 2004年美国法律：北韩人权法案
• 2019年美国法律：香港人权与民主法
• 2020年美国法律：维吾尔人权政策法案、香港自治法

外部链接

• 美国联邦参议院草案（页面存档备份，存于互联网档案馆）（英文）、法案全文（页面存档备份，存于互联网档案馆）（英文）、法案中译全文（页面存档备份，存于互联网档案馆）
• 法案进度（页面存档备份，存于互联网档案馆）（英文）
• 美国众议院2015年4月法案听证会（页面存档备份，存于互联网档案馆）（英文）

• 《依据全球马格尼茨基问责法 制裁侵害人权及窃国统治者 指南》-美国欧洲安全与合作委会会（页面存档备份，存于互联网档案馆）

• 全球马格尼茨基问责法(Global Magnitsky Justice Campaign)民间推动者比尔·布劳德 Bill Browder（页面存档备份，存于互联网档案馆）