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2018年—2019年美國聯邦政府停擺事件

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2018－2019年美國聯邦政府停擺事件（英語：United States federal government shutdown of 2018–2019）自2018年12月22日0時（北美東部時間）開始，持續至2019年1月25日約21時半。在此期間，美國聯邦政府由於預算不足，有9個聯邦政府執行部門部分或全部關閉，大約四分之一的政府活動以及80萬名政府員工受到影響[1]，美國經濟損失達30億美元[2]。

這次停擺為時35日，超過1995年至1996年（英語：1995–96 United States federal government shutdown）的21天停擺紀錄（時任總統為比爾·克林頓），成為美國政府史上歷時最長的停擺。

此次停擺源於國會未能打破美墨邊境牆的57億美元預算僵局[3][4]。其後民主黨控制的眾議院拒絕通過包括邊境圍牆的撥款法案，理由是總統特朗普違背了建造牆的費用將由墨西哥支付的競選承諾（英語：Build the wall）[5]。民主黨控制的眾議院投票決定在不包括特朗普要求的資金的情況下通過這項撥款法案。然而，特朗普仍堅持要求包括修建隔離牆的資金，並表示他將否決任何不包括這些資金的法案。參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾因考慮到特朗普不會支持的任何進一步撥款法案，甚至是他以前允許通過的法案，於是反過來阻止共和黨控制的參議院通過任何法案[6][7]。

2019年1月25日，特朗普同意通過了一項法案（其中並不包括特朗普要求的在美墨邊境建牆的費用），重新開放政府三周，以便繼續進行邊境安全談判以達成新撥款法案[8]。特朗普暗示，如果國會未能在2月15日之前達成協議，聯邦政府會因為他不同意相關的撥款法案而再次停擺，或者他將宣佈進入國家緊急狀態擴大權限挪用資金來建造隔離牆[9]。2月15日，特朗普簽署不含建牆費用的政府預算，同時宣佈進入國家緊急狀態以取得建牆費用，即為美國南部邊界國家緊急狀態[10]。2月26日及3月14日，眾議院和參議院先後通過終止國家緊急狀態；3月15日，特朗普對此動用否決權。

停擺期間進行的多項民意調查顯示，特朗普總統的支持率下降[11]，絕大多數選民反對將停擺作為邊境牆預算談判的籌碼[12][13]。

背景

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在2016年的競選期間，特朗普一再承諾在美墨邊界建造一座「大而美麗的牆」，並聲稱將完全由墨西哥支付這筆費用。而墨西哥拒絕為美國邊境牆提供任何資金[14]。2018年，特朗普開始要求為修建邊境上邊境約700英里的隔離牆提供180億美元的聯邦撥款，用於取代根據2006年安全圍欄法案建造的654英里的圍欄。2018年12月開始，特朗普改變了口徑，將「牆」改稱為「屏障」甚至「鋼板條屏障」、「圍欄」等詞彙，來緩和民主黨的反對[15]。12月25日，他宣佈計劃在2020年的選舉日前完成500至550英里的圍牆的建造和翻新[15]。

2018年9月，國會通過了2019財政年度聯邦預算（英語：2019 United States federal budget）（H.R. 5895和H.R. 6157）兩份撥款法案，這些法案於2018年10月1日開始實施。這些法案合併了之前的5項一般性撥款法案，占聯邦選擇性撥款（英語：Discretionary_spending）的77％，並在12月7日之前為其餘機構提供持續決議案（英語：continuing resolution）。自1997財政年度（英語：1997 United States federal budget）之後的22年以來，這是第一次按時頒佈五項法案。[16]12月6日，國會通過了第二項決議（H.J.Res. 143）使撥款持續到12月21日，為特朗普擬議的邊界牆提供更多時間進行談判，但在同時，喬治·H·W·布殊之死及國葬導致邊界牆的談判被推遲[17]。

12月19日，參議院通過了第二項持續決議案（英語：continuing resolution），即2019年進一步追加撥款法（英語：Further Additional Continuing Appropriations Act, 2019）（H.R. 695），使撥款能一直持續到2019年2月8日。但是特朗普在第二天宣佈他不會簽署不含美墨築牆經費的臨時支出法案。眾議院於12月20日通過了一項持續決議案，在其中增加了50億美元的隔離牆支出和80億美元的災難援助[18]。而參議院談判的分歧導致當天沒有通過一項持續的決議，以致聯邦政府從12月22日開始因沒有撥款而部分關閉[19]。特朗普總統宣佈他將取消他計劃前往海湖莊園的聖誕節之旅並留在華盛頓特區[20]。國會在聖誕假（英語：Christmas and holiday season）期間休會。

停擺

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第115屆國會

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參議院於12月27日重新召開會議[21]，共和黨參議員派特·羅拔斯主持了會議，但僅召開了四分鐘。眾議院短暫地重新召集，共和黨多數派史提夫·斯卡利斯說，議員們不應期待2018年的剩餘時間能有任何進一步投票。民主黨眾議院議員占·麥克高文試圖繼續討論參議院已經否決的短期資金法案，但共和黨人拒絕讓他發言[22]。國會隨後再次休會，直到2019年1月2日，即第115屆美國國會的最後一天[23]。

第116屆國會

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新一屆國會於2019年1月3日開始，在新議員宣誓就職和選舉議長後，眾議院以239-192票通過了為國土安全部提供資金直至2月8日的撥款法案（H.J.Res. 1），還以241-190票通過五個撥款法案（H.R. 21）[24]，為其他政府部分提供資金，其中包含了13億美元的邊境安全資金，但沒有為邊界牆提供額外資金[25] 。

從1月9日開始，民主黨控制的眾議院分別投票支持四項撥款法案：

然而，參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾稱共和黨不會在參議院支持任何法案，除非得到特朗普的支持[32][33]。來自緬因州的蘇珊·柯琳絲、阿拉斯加州的莉薩·穆爾科斯基和科羅拉多州的柯瑞·加德納三位共和黨參議員呼籲消除分歧來結束停擺的現狀。柯琳絲和加德納表示，他們支持眾議院的預算法案，以結束停擺[34]。來自西弗吉尼亞州的雪萊·摩爾·卡皮托表示，如果談判仍是關於邊界牆，她可以選擇讓步來結束停擺[34] 。

1月16日，米奇·麥康奈爾再次阻止了眾議院通過的法案進入參議院審議[35]。

1月24日，參議院對共和黨提出的議案進行表決。該議案包括對「關門」政府部門的長期撥款、總統特朗普要求的57億美元建牆費用等。最終以50票贊成、47票反對的結果，因贊成票未達到60票，而未能通過。隨後，參議院對民主黨提出的議案進行表決。該議案之前已經在眾議院表決通過，包括讓政府部門正常運轉至2月8日的臨時撥款，但不包括特朗普建牆費用。按照民主黨人意見，在政府「開門」後，再進行關於邊境安全撥款的討論。最終，該方案獲得52票支持、44票反對，同樣未能通過[36]。

特朗普擬宣佈國家緊急狀態

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在過去十年中，美國境內的非法移民人口和西南邊境的被逮捕人數實際上都在顯着地下降。[37][38]

1月8日在記者招待會上，一位記者問特朗普他是否正在考慮宣佈國家緊急狀態，特朗普回答說：「如果我願意，我有絕對有權利宣佈國家緊急狀態。」此後，特朗普一再威脅要宣佈國家緊急狀態，在沒有國會授權的情況下單方面下令修建隔離牆[39]。紐約時報報道稱，特朗普的一些顧問，包括他的女婿賈里德·庫什納都試圖勸阻過他[40]。

1月11日，特朗普再次聲稱他隨時有權宣佈國家緊急狀態，但並不急於這樣做，並表示他寧願看到國會正常運作並且民主黨人回來投票[41]。然而第二天，他在呼籲民主黨人儘快達成協議時，再次威脅要宣佈國家緊急狀態[42]。

民主黨稱，特朗普在未經國會批准時沒有權利宣佈國家緊急狀態。耶魯法學院教授布魯士·阿克曼說這將會違犯憲法[43]。布倫南司法中心（英語：Brennan Center for Justice）的學者伊利沙伯·戈伊廷認為特朗普可以提出一個可歸責的理由，即轉移軍事建設撥款用於邊界牆建設，但這樣做會濫用權力[44]。

協商進程

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民主黨在2019年初奪回眾議院控制權，佩洛西重任議長後一度邀請特朗普在1月29日到國會發表國情咨文演說。但在1月16日，眾議院議長蘭茜·佩洛西致函特朗普，除非聯邦政府在本星期重新開門，建議特朗普改期發表國情咨文演說或以書面形式遞交國情咨文。佩洛西解釋說，總統在國會發表國情咨文演說屬於「國家安全特別事件」，需要多家機構精心策劃保安措施，而美國特勤局和美國國土安全部的經費中斷迄今已有26天，關鍵部門因無薪假而受到掣肘。美國國土安全部部長基爾斯琴·尼爾森反駁了佩洛西提出的安全顧慮。她表示美國特勤局和美國國土安全部在支持國情咨文演說並保障其安全方面做好了「充分準備」[45]。

1月17日，眾議院議長佩洛西準備乘軍機啟程前往阿富汗，特朗普寫信通知佩洛西，因政府停擺，80萬美國工人沒有領到工資，她的國際訪問被推遲。並且表示政府停擺結束後，會重新安排佩洛西的出訪[46]。

1月19日，總統特朗普提議將DACA計劃延長3年，允許他們繼續在美合法工作。他還支持將TPS（英語：Temporary protected status）持有者的簽證延長3年，以換取57億美元資金修建邊境牆。針對特朗普的提議，民主黨高調表示拒絕[47]。

解決

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特朗普總統宣佈了一項為期3周的臨時撥款法案，白宮玫瑰園將於2019年1月25日重新開放

1月25日，特朗普總統宣佈支持為期三周的臨時撥款法案，使得聯邦政府重新開始運行直至2月15日，法案中不包括特朗普要求在美國和墨西哥邊境建牆的費用，同時還將為聯邦僱員補發工資[48]。當天晚些時候，參議院和眾議院一致通過了表決投票[49]，特朗普亦於當天簽署了該法案，結束了停擺[50]。

2月15日，特朗普簽署不含建牆費用的政府預算，同時他宣佈進入國家緊急狀態以取得建牆費用，即為美國南部邊界國家緊急狀態。2月26日及3月14日，眾議院和參議院先後通過終止國家緊急狀態；3月15日，特朗普對此動用否決權。

影響

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《華盛頓郵報》預計影響較小，因為關閉的開始恰逢聖誕節為期四天的周末。如果停工延長到正常工作日，預計將有210,000名聯邦僱員從受影響機構的800,000名工作人員中「被迫放無薪假」，其中包括210萬名民用非郵政聯邦僱員[51]。

聯邦政府員工

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人事管理辦公室（英語：Office of Personnel Management）提供的樣本信[52]

被解僱的聯邦工作人員和他們的家人開始在社交媒體上通過標籤「#ShutdownStories」來分享他們在聖誕節的艱辛故事，如無法支付租金、賬單和抵押貸款[53][54]。

2019年1月4日，「華盛頓郵報」報道稱，由於國會仍未就支出法案達成共識，聯邦政府仍未能擺脫因資金不足而停擺的困境，數百名特朗普政府高級政府任命人員將在第二天獲得大約10,000美元的加薪。白宮新聞秘書莎拉·桑德斯表示，「待付工資的加薪」是「停擺不必要的副產品」[55] 。

1月11日，眾議院以411-7票一致通過（英語：unanimous consent）了一項法案，規定一旦撥款恢復，聯邦僱員將獲得補發工資[56]。特朗普總統於1月16日將該法案簽署為法律[57]。

航空工作者

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美國的空中交通管制員屬於聯邦僱員，受到聯邦政府停擺的影響，但他們因職位的重要性必須無償工作。國家空中交通管制員協會（英語：National Air Traffic Controllers Association）於2019年1月11日起訴了聯邦政府[58]，聲稱16000名空中交通管制員在無薪狀態下工作，侵犯了他們的憲法權利和聯邦最低工資法。這是自關閉開始以來針對聯邦政府的第三起訴訟[59]。 美國航司與航機安全檢查員由於被認為非必要而被命令停工，亦導致達美航空預計於2019年一月啟航的空中巴士A220客機無法及時獲得適航許可而被迫推遲。達美航空將使用其他機型執飛原計劃使用該航機執飛的航線。[60] 此次聯邦政府停擺亦使國家運輸安全委員會無法協助墨西哥政府調查2018年普埃布拉州直升機墜毀事故，該事故導致一名州長和參議員喪生[61]。

經濟影響

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標準普爾1月11日發佈的分析報告顯示，聯邦政府停擺已使美國經濟損失36億美元[62]。白宮經濟顧問委員會在1月15日估計顯示關閉會使經濟增長每周減少0.13%，經濟增長的總體減少0.5%[63]。華盛頓都會區（英語：Washington Metropolitan Area）的145,000名聯邦工作人員和112,500名聯邦承包商的休假使區域經濟每天損失1.19億美元，占該地區經濟總產值的7.3％[64]。停擺同時也對州和地方政府的預算產生了不利影響，因為各州在聯邦政府停擺期間，將部分預算用於補償一些資金不足的聯邦服務，使其能繼續運作[65]。

一些經濟學家認為，延長關閉可能會減少消費者信心（英語：consumer confidence）並加劇推動美國經濟陷入衰退的風險[66]。關閉直接影響了美國近3％的勞動力，包括在800,000名聯邦政府僱員和約400萬聯邦承包商。在典型的經濟衰退中，失業率上升2-4％。這些家庭的支出會隨之減少，加上政府提供服務的減少可能會產生類似於典型經濟衰退的宏觀經濟結果[67]。

國家公園和首都博物館

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停擺事件期間的三藩市碉堡角（英語：Fort Point, San Francisco）
2019年1月3日，停擺事件期間的奧科克奎安灣國家野生動物保護區（英語：Occoquan Bay National Wildlife Refuge）

「華盛頓郵報」預計，與2018年1月停工一樣，國家公園將儘可能開放，但不會有工作人員並且會關閉一些建築。政府停擺對不同國家公園的影響有所不同，一些仍然可以通過調配人員繼續開放，一些人從州或慈善團體獲得資金，另外的只能被迫關閉。公共土地信託基金會總裁兼行政總裁黛安·雷加斯呼籲特朗普關閉所有國家公園以保護公眾：在關閉的第三周，三個人在國家公園內死亡[68]。有線電視新聞網報道稱，這個數字只是通常水平。2019年1月1日，公園系統出現了存在大量垃圾堆積，公共廁所溢出以及難以得到急救的問題[69]。2019年1月4日，有人在優勝美地國家公園發現了一具屍體，鑑定結果表明其已經摔倒在地死亡一周，卻一直沒有人報告[70][71]。

其他機構

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2018年12月22日，印度尼西亞巽他海峽發生海嘯[72]。因政府停擺，美國地質調查局無法提供這次海嘯的數據[73]。

2019年1月3日星期四中午開始，聯邦通訊委員會暫停了運營，聯邦通訊委員會主席阿吉特派（英語：Ajit Pai）已取消了他的消費電子展之旅[74]。聯邦貿易委員會還暫停了一些在線業務[75]。美國國家環境保護局和美國能源部的能源之星網站在停擺期間無法使用[76]。

英國網絡安全公司Netcraft（英語：Netcraft）報告，約八十多個.gov的美國政府網站安全證書已經過期，這些網站訪問者將面臨遭受中間人攻擊的風險[77]，但BBC報道稱，許多網絡安全專家一致認為，訪問者面臨的風險有限[78]。

反應

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抗議和訴訟

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美國聯邦政府僱員聯合會（英語：American Federation of Government Employees）2019年1月10日在華盛頓特區抗議
工會成員於2019年1月11日在德克薩斯州麥卡倫舉行集會

1月10日，美國聯邦政府僱員聯合會（英語：American Federation of Government Employees）以及其他幾個工會宣佈計劃在美國東部時間下午1點在華盛頓特區抗議政府停擺。美國聯邦政府僱員聯合會（英語：National_Federation_of_Federal_Employees）的領導人表示，他們曾希望將聯邦工作人員帶到總統家門口並向他表明，受停擺影響最大的是個體工人。然而，特朗普總統已在當天早些時候離開前往德克薩斯州的美墨邊境[79]。

類似的抗議活動發生在費城和聖路易斯等城市[80]。

抗議活動後不久，美國政府僱員聯合會起訴特朗普政府，挑戰其在停擺期間要求職員無薪工作的安排。在2013年聯邦政府關閉期間，他們提出了類似的訴訟並勝訴[81]。空中交通管制員協會以違反公平勞工標準法（英語：Fair Labor Standards Act of 1938）為由起訴特朗普政府，據紐約郵報稱是因其在停工期間沒有向工人支付最低工資[82]。

國會議員捐贈工資

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一些民主黨參議員和代表表示，他們將在停擺期間捐出薪水。參議員嘉芙蓮·科爾特斯·馬斯托表示她將把她的薪水捐贈給內華達州的慈善機構[83]參議員廣野慶子將她的工資捐贈給夏威夷食品銀行[84]馬薩諸塞州參議員伊利沙伯·禾倫說她將把她的工資交給非營利性的難民組織HIAS（英語：HIAS）[84]。紐約國會議員馬克思·羅斯（英語：Max Rose (politician)）說他會把他的工資捐給慈善機構[85]，北達科他州的傳出參議員海迪·海特坎普和她的共和黨同事約翰·霍文一起將薪水投入慈善事業[86]然而，在2018年中期選舉中擊敗海迪·海特坎普的共和黨參議員奇雲·克拉默拒絕捐出他的薪水，稱此舉是「噱頭」[86]。

截至2019年1月10日，71位國會議員（包括13位參議員和58位眾議員）聲稱議員不應在政府停擺期間獲得薪水，要求眾議院行政總裁菲爾·基科在政府停擺結束前扣留議員的工資，並提議將其捐贈給各種慈善機構或事業[87][88]。

輿論

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2019年1月，CNN民意調查公佈的一項民意調查顯示超過56％的公眾反對隔離牆，39％的人支持建造隔離牆，45％的人認為邊境局勢是危機。這些數字與2018年12月的民意調查非常相似，但ABC後來的一項民意調查顯示，隨着停擺進入第四周，民眾對建造牆的支持率正在增加[13][89] 。在2018年12月23日至25日期間由YouGov進行的民意調查顯示，51％的受訪者認為特朗普應就此承擔主要責任，44％和39%的人分別認為國會的民主黨和國會的共和黨應承擔主要責任[12]。路透社和易普索於2018年12月21日至25日進行的一項調查報告得出了類似的結果，47％的受訪者認為總統是導致停擺的主要原因，33％的受訪者則指責國會民主黨人[12]。

2019年1月CBS的一項民意調查顯示，70％接受調查的美國人不希望政府因建造邊界牆問題而停擺，66％的人認為特朗普應該同意沒有隔離牆資金的預算法案[90]。 

另見

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維基共享資源中相關的多媒體資源：2018年—2019年美國聯邦政府停擺事件

參考資料

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