創制

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創制權,政治理論,由孫逸仙所提出,為三民主義的一部份。概念來自於西方直接民主中的倡議,由人民直接提出法律。在三民主義中,並沒有解釋創制權實際上應該怎麼運作,在中華民國法律中也尚沒有以創制權而產生的條文。

孫逸仙所著的三民主義中提到:人民應有選舉、罷免、創制、複決的權利。其中選舉與罷免是由人民來決定是否要任用與撤換一位政府公職人員,而創制與複決是由人民來決定一項政策法令是否該成立及推行,還是該廢除或修訂。在這裡,「創制」所指的是制度的提案、草擬、議定及頒布實施,即是由人民直接提出法律,類似於西方直接民主中的「倡議」。

中華民國憲法中所稱的創制權,源自三民主義。但是它的內涵在制憲過程中,已經經過討論與折衷,與西方所謂的倡議較為接近,與三民主義中的創制不盡相同。因此台灣政治學者,許多都認為創制權與倡議權是同義詞。

理論[编辑]

孫逸仙所說的創制權,在字面意思上是「創造新的法律制度」,是由人民決定好法律,交給政府執行,這是一種管理法律的權力[1]。跟創制權成對出現的,是複決權。孫中山所說的複決權,並不是指公民投票,而是由人民決定修改或廢除某個法律,這也是一種管理法律的權力[2]

創制、複決二權,理念來自於瑞士所採行的直接民主[3],他的參考書籍為《全民政治》(Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy)[4]。因此,推測他所說的創制,即是倡議的漢譯,這個假說是合理的。

議會制中,民意機關擁有法律同意權,可以提出、通過、否決以及修改法律。但在三民主義中,並沒有提到立法同意的過程,因為在孫中山的設計中,法律訂定是屬於政府的能力之一,為五權,不是由民意機關來執行[5]。人民的選舉、罷免、創制、複決四種政權,只被用來節制政府,但是政府擁有完全的施政權力,為萬能政府[6]。在三民主義的設計中,一般性的法律制定,都交由政府專門人員來制定,不經過議會同意;在孫中山原始設計中,只有縣級的事務,人民可以直接行使創制、複決,但在中央層級,人民不能直接進行創制,但人民可以間接透過國民大會,制定不足的法律(創制),以及否決不想要的法律(複決)[7]。因此,創制、複決兩權,並不是完全像西方的直接民主模式,先由公民提案,之後公民投票決定通過與否。在中央層級,它仍是一種間接民主形式。

這個設計主要來自孫中山認為西方代議民主制中,議會權力過大,控制行政機關,是一種國會獨裁或議會專制,主張將監察權與立法權由民選議會獨立出來,由專家行使,不由人民透過議會決定[8][9]

由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論,李鴻禧等人認為這部份接近於民主集中制[10][11][12][13]。日本學者美濃部達吉與其學生宮澤俊義,反對孫中山提出的權能區分,認為政權與治權都應該屬於人民[14],將政權與治權分開,削弱了民主制度。司徒一認為,李鴻禧誤讀了五權憲法,國民大會實則為實行代表制民主的機關,對代議制政府作出制衡,與民主集中制毫無關係;美濃部達吉與宮澤俊義沒有弄清楚權能區分的含義就加以攻擊,缺乏學術嚴謹性。[15]

中華民國法律[编辑]

雖然中華民國憲法保障中華民國國民創制權,但中華民國國民並沒有該項權力。2003年,立法院通過《公民投票法》,為創制權提供法源依據。第二條中,規定公民投票適用於:

  1. 法律之複決。
  2. 立法原則之創制。
  3. 重大政策之創制或複決。
  4. 憲法修正案之複決。

其中創制,相當於公民提案,但是複決並不完全等同於公民投票。目前沒有成功行使過創制權的案例。

延伸閱讀[编辑]

外部連結[编辑]

註釋[编辑]

  1. ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「人民要有什麼權,才可以管理法律呢?如果大家看到了一種法律,以為是很有利於人民的,便要有一種權,自己決定出來,交到政府去執行。關於這種權,叫做創制權,這就是第三個民權。」
  2. ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「若是大家看到了從前的舊法律,以為是很不利於人民的,便要有一種權,自己去修改,修改好了之後,便要政府執行修改的新法律,廢止從前的舊法律。關於這種權,叫做複決權,這就是第四個民權。」
  3. ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「在歐洲有一個瑞士國,已經有了這幾部分的方法,已經試驗了這幾部分的方法。這是徹底的方法,是直接的民權,不過不大完全罷了。」
  4. ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「至於民權之實情與民權之行使,當待選舉法、罷免法、創制法和複決法規定之後,乃能悉其真相與底蘊。在講演此民權主義之中,固不能盡述也。閱者欲知此中詳細情形,可參考廖仲愷君所譯之《全民政治》。」
  5. ^ 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》:「眾所皆知,孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權,政府有能』,但若從負面來表述,未嘗不也意味『人民應該有權,但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權,即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關,實亦即為象徵主權在民的機關,而立法則被歸為政府治能,故成為以院為名稱的治權機關。其次,國民大會的組成分子稱代表,已不若國會議員稱議員,此一改變,也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的,立法院的組成份子稱委員,則與孫中山設計中的立法院為專家立法,且屬政府權能的治權有關。且稱委員,也意味了並非由國民直接選舉產生,而是受國民大會委託,專責立法的人員,故不是象徵主權在民的機關。」,2008年,秀威資訊,ISBN:9789862210659。
  6. ^ 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「人民管理政府的動靜,要有四個權,就是要有四個節制,要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力,有了這些做工的門徑,才可以發出無限的威力,才是萬能政府。」
  7. ^ 孫中山《國父全書》〈國民政府建國大綱〉:「國民政府對於中央政府官員有選舉權、罷免權;於中央法律有創制權、複決權。」
  8. ^ 孫文《國父全書》〈五權憲法〉:「乃二百年前有法國學者孟德斯鳩,他著了一部書叫做《法意》,有人亦叫做《萬法精義》,發明了三權獨立底學說,主張立法、司法、行政三權分立。但英國後來因政黨發達,已漸漸變化。現在英國並不是行三權政治,實在是一權政治。英國現在底政治制度是國會獨裁,行議會政治;就是政黨政治,以黨治國。」
  9. ^ 孫文《國父全書》〈三民主義與中國民族之前途〉:「現在立憲各國,沒有不是立法機關兼有監督的權限;那權限雖然有強有弱,總是不能獨立,因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握,往往擅用此權,挾制行政機關,使他不得不頫首聽命,因此常常成為議院專制,除非有雄才大略的總統,如林肯、麥堅尼、羅斯福等才能達到行政獨立之目的。」
  10. ^ 李鴻禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由時報. 2003-09-23 [2014年1月15日] (中文(台灣)‎). 
  11. ^ 林濁水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想論壇. 2013-08-23 [2014年1月15日] (中文(台灣)‎). 
  12. ^ 許志雄〈九0年代我國憲政改革的問題〉:「依照孫中山的五權憲法及權能區分理論,五院分工合作,同時服膺國民大會的統制。基本上各種權力之間無制衡關係存在,顯然與權力分立原理迥不相侔。換言之,五權憲法強調由人民透過國民大會控制五權的運作,應屬權力集中制(民主集中制)的產物。這種理論對於權力抱持信任態度,並且過度美化統治者與被統治者的同一性,而忽略權力集中可能造成的弊端,一旦付諸實現,往往淪為獨裁專制的溫床。」,發表於台灣教授協會、台灣長老教會主辦「海內外台灣人國是會議」,1999年11月12日。
  13. ^ 薛元化〈行憲紀念日與憲政〉:「基本上,中華民國在一九四七年行憲之初,除了面臨動員戡亂體制之外,憲法體制內部的結構即出現嚴重的問題,特別是將原本五五憲草集權於總統及國民大會(類似最高蘇維埃)的民主集中制加以改造,使其成為較合乎民主憲政常規的憲法制度,但是在國民黨強勢主政下,憲法許多原始的設計無法實現,甚至連在政治制度的設計都出現明顯的違憲狀態。如在一九七八年以前,地方法院及高等法院隸屬於行政院之下,即是明顯違背民主憲政的常軌。」,2001年12月24日,見台灣之窗專欄 互联网档案馆存檔,存档日期2011-07-18.
  14. ^ 宮澤俊義《中華民國憲法草案評析》:「現在歐美各民主國家,人民不但擁有孫文所稱的政權,同時有治權;政權與治權並不是兩種不同的東西,他所稱的治權是人民的權力的本質,政權則是人民行使權力的方法。」
  15. ^ 司徒一. 民國憲法要義與憲政制度展望. 黄花岗杂志. 2014-04-10