國民大會

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提示:本条目的主题不是中華民國初年國會
國民大會
第四届国民大会
Coat of arms or logo
制度
制度 一院制國民政權行使機構
历史
成立 1948年3月29日
解散 2005年6月10日
前身 制宪国民大会
继承 立法院
結構
議員 300席
2005 National Assembly (Republic of China).svg
政黨

停止運作時:
支持修宪政党(249):

反对修宪政党(51):

選舉
選舉模式 比例代表制
上次選舉 2005年5月14日(最後一次選舉)
下次選舉 停止運作
地址
Chung-Shan Building face 20160320.jpg
臺北市北投區陽明路二段15號中山樓
Nanking Congress building.jpg
南京市玄武区长江路264号国民大会堂,旧址)
網址
www.na.gov.tw

国民大会(簡稱國大)是依据1947年制定的《中华民国宪法》,代表中华民国全国国民中枢行使政权的机构,曾为中华民国五权宪政体制中的最高权力机关。國民大會由國民大會代表(簡稱國大代表、國代)組成,其最重要職權為選舉總統副總統,这与美國選舉人團韓國總統朴正熙時代的統一主體國民會議中華人民共和國全国人民代表大会朝鮮最高人民會議、前蘇聯最高蘇維埃代议制立法機構類似。2005年6月7日,國民大會通過立法院提出的憲法修正案,凍結與國民大會相關條文,使國民大會停止運作,改變中華民國憲政體制的架構。

法理上,《中華民國憲法》原文雖未改動,但依據中華民國政府遷臺後所修訂的《中華民國憲法增修條文》,憲法半數本文已經停止適用,將國民大會的職權轉移到其他機構或直接交付人民來行使;但因為《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一[1],所以與國民大會相關的《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》、《國民大會同意權行使法》等相關法律仍然沒有廢止[2]。國民大會凍結後,2012年3月第8屆立法院院會由台灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案,但因屆期不連續原則,並未完成審查。

背景[编辑]

南京国民大会堂侧“国民大会”牌坊

國民大會由孙中山提出。在中華民國憲法的設計中,孫中山認為,「政」是眾人之事,「治」是管理,「政治」亦即管理眾人之事。照此,他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉罷免創制複決四種政權,而治權則由五院(行政院立法院司法院監察院考試院)行使,提供人民必要的協助。其中,關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權交由國民大會行使,並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來,人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權,進而控制政府施政的治權,使得政權與治權之間達到平衡,人民權益不受政府侵害,人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏誠認為國民大會為孫中山規劃中的政權機關,代表人民主權,他們委託專門人員,組成立法院,進行立法[3]。由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等台灣學者認為這接近於民主集中制[4][5]

制宪国民大会[编辑]

1946年初,政治协商会议决定,在增选代表、政府改组、宪草修正完成后,召开制宪国民大会

当年,国共内战开始爆发。1946年10月11日,国民政府宣布于11月12日召开制宪国大,中国共产党中國民主同盟等党派退出参加。国民大会为等待第三方面提交名单而延期三天,1946年11月15日召开国民大会,与会者基本上是1936年国大代表,通过了《中華民國憲法》,也被称为“制憲國民大會[6]

1947年11月21日至11月23日,全国同时举行国大代表选举。1948年3月29日至5月1日在南京正式召开行宪后第一届国民大会,選舉總統副總統,此後的國民大會亦被称为“行憲國民大會”。

法定職權[编辑]

国民大会職權沿革
法案 国民大会组成 集会频率 职权
五五宪草 民选国大代表 3年一次 政权机关
期成宪草 代表大会及议政会 3年一次 政权,治权机关
政协宪草 中央地方议会组合 3年一次 选举机关
民国宪法 民选国大代表 6年一次 政权机关(创复延宕)
增修条文 民选国大代表 4年一次→不定期(一月為限) 行使政权

依據《中華民國憲法》第二十七條(1947年),國民大會之職權如下:

一、選舉總統、副總統。
二、罷免總統、副總統。
三、修改憲法。
四、複決立法院所提之憲法修正案。
關於創制複決兩權,除前項第三、第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時,由國民大會制定辦法並行使之。

隨後國民大會之職權作了多次修正。憲法增修條文第一條第二項規定:

一、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。
二、依增修條文第四條第五項之規定,複決立法院所提之領土變更案。
三、依增修條文第二條第十項之規定,議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

國民大會自2005年凍結之後,上述職權已經分別轉至國會(立法院)、憲法法庭(司法院),修改憲法增修條文須交由公民投票複決。

歷屆國大與集會[编辑]

歷屆國大[编辑]

國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行,另依第三十條有關規定,得召集臨時會。然而預定改選的1953年,第一屆國大代表因原選區除臺灣、金門、馬祖與大陳外無法辦理選舉而全體無限期延任,曾被譏為「萬年國代」。

歷屆國大:

第三屆國民大會代表任期至2000年(民國八十九年)5月19日止。按照第六次修憲後之中華民國憲法增修條文(2000年4月25日公布),國民大會組織變更如下:國民大會代表為三百人,在立法院提出憲法修正案、領土變更案,或提出總統、副總統彈劾案時,於三個月內採比例代表制選出,國民大會於選舉結果確認後十日內集會,集會以一個月為限,國民大會代表任期與集會期間相同,即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

國大歷次集會[编辑]

第一屆國民大會(1948年—1991年)
第二屆國民大會(1992年—1996年)
第三屆國民大會(1996年—2000年)
第四屆國民大會(2005年)

國民大會首長[编辑]

國民大會秘書長[编辑]

國民大會設秘書處處理會務,並設秘書長一人。1996年國民大會設議長前,秘書長為其事實上的「常任首長」,對外代表國民大會。自1947年至1997年,秘書長在國民大會集會期間由大會主席團提請大會決定任命,不集會時只設置代理秘書長,由政府任命;國民大會設議長後,秘書長改為常任制,1997年至2001年,秘書長改由國民大會議長遴選;2001年後,秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003年,國民大會未集會期間之業務依法移交至立法院,秘書處和秘書長改於任務型國民大會集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均爲國大代表。

歷任國民大會秘書長
  • 洪蘭友:1947.11.22 - 1958.9.28 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 谷正綱:1959.12.15 - 1966.6.16 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 郭澄:1966.6.16 - 1972.6.10 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 陳建中:1972.6.10 - 1976.9.20 (任內國大未集會,為代理秘書長)
  • 郭澄:1976.9.20 - 1980.9.29 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 何宜武:1980.10 - 1990.9 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 朱士烈:1990.9.19 - 1992.1 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 陳金讓:1992.1.31 - 1996.9 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 陳川:1996.9 - 2003.5.19 (常任秘書長)
  • 錢林慧君:2005.5.26 - 31 (「任務型」國大代理秘書長)
  • 葉俊榮:2005.5.31 - 6.7 (「任務型」國大秘書長)[8]

國民大會議長[编辑]

第一屆、第二屆國民大會採「主席團制」,集會時由代表互選主席若干人組成主席團,主席團主席輪流主持會議。依1994年中華民國憲法增修條文規定,第三屆國民大會設議長、副議長各1人,由代表互選產生。2000年修憲規定國大復採主席團制,故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。

歷任國民大會議長
  • 錢復:1996.07.08 - 1999.01.13
  • 蘇南成:1999.01.13 - 09.08
    • 陳金讓:1999.09.08 - 2000.05.19 (副議長代理)
歷任國民大會副議長

歷次修憲[编辑]

臺北市中正區中華路一段原國民大會秘書處

國民大會第一次會議經由修憲程序,在1948年4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》,同年由國民政府公佈施行、並且優於憲法而適用,使得南京憲法於公布後不久即無法真正落實。國民政府遷台後,憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第一屆國大代表的退職,並開始遴選新任國代以及調整憲法,其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成六次憲法增修。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正:

國民大會首次於1991年4月,在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下,制定中華民國憲法增修條文十條(今為11條)。
1991年確認兩岸分治之事實,區隔台澎金馬自由地區與大陸地區;並廢止動員戡亂時期臨時條款。
1992年監察委員改由總統提名產生。
1992年通過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。
1994年為「原住民」正名。
1997年通過精簡臺灣省政府的組織層級,稱為凍省
1997年取消立法院之閣揆同意權,總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。
1999年國代通過延任案,立法委員連任數月,而國代則延任兩年,引來輿論嘩然。後司法院大法官宣布違憲無效。
2000年更改立法院組織,以及將國民大會虛級化甚至之後廢除,皆朝向一院制國會體制。
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「任務型國大」[编辑]

隨著中華民國政治發展,選舉總統的權限由國民大會下放至全體人民,國大亦不再常設,因需選舉,任務完成隨即解散。

2004年8月,憲政史上首次立法院修憲院會,以198位出席立委全數贊成,三讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案,將廢除國民大會,未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案,將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決通過,才正式生效。因此於2005年動員選出第四屆國民大會以表決該修憲案,並廣泛被相信是最後一屆國大,稱為「任務型國大代表」。

2005年6月,任務型國大以249票贊成,48票反對,跨過修憲門檻的225票,複決通過憲法增修條文修憲案共六個條文,包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。

第一條規定公投複決入憲、廢除國民大會;
第二、五、八條是配合廢除國大後的職權移轉;
第四條是國會(立法院)改革條款及總統彈劾流程修正
第十二條則是訂定公投複決門檻;

同年6月10日公布前述條文,實行58年的國民大會制度走入歷史。

廢除後[编辑]

國民大會廢除之後,與國大職權相關的憲法修正如下:

  • 憲法修改權利原本由國民大會議決,國大廢除後將交由公民投票表決。
  • 總統彈劾案原本由立法院向國民大會提出,國大廢除後改由司法院大法官組成憲法法庭審理之。增訂大法官審理彈劾案職權,並凍結監察院彈劾正、副總統規定。
  • 立法委員席次自第七屆起由225席減為113席,任期四年,連選得連任;選舉方式改採單一選區兩票制,不分區立委的婦女保障名額不低於二分之一。
  • 中華民國領土範圍原本由國民大會議決,國大廢除後將交由公民投票表決。領土變更案於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,始得變更。
  • 憲法修正程序改為須經立法院立法委員四分之一提議,四分之三出席,以及出席委員四分之三決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之。

國民大會設立初衷与法学界评价[编辑]

原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的权力机关,立法院是政府的立法机关,當時起草憲法的人对五权宪法存在认识上的偏差,因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡,而是五权共治,前提是一个全能的政府拥有五个职能机构,分别是立法机构,司法机构,行政机构,考试机构,监察机构。

從性質上的分析立法委員同國大代表的區別就是:一是前者是政府官员,后者是民意代表,二是前者是选区选举,后者是按照人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制的立法院,把众议院提升到了国家权力机构的位置。

国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构,负责选举罢免创制复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权,治权分离的思想,即国大有权,政府万能[10]。在这个思想下,国民大会不能视为有立法权的议会,而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会,并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯,无须互相负责,仅需对国大负责,以达到政府万能的目的。有学者认为[11],孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位,作为议会,则它人数太多,议事效率低下;作为选举人团,它的人数又太少,难以代表四亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。

国共政治协商会议宪草采取中共建议[12],则将国民大会虚化,各省议会合为无形国民大会,即联邦制。但在各方对联邦制的反对下,张君劢重新设计了宪草,巧妙地限制了国民大会职权,将其开会次数减为六年一次且创制复决权被变相拖延。这是减小国民大会权限,且绕过联邦制的折衷办法。

有观点认为[13],国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的,国大既为全体国民选举,而权力较少,将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权,导致国家因频繁修宪而政局动荡,即有学者所谓其“成事不足,败事有余”[14]。1948年第一届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权,后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。国民大会的認受性受到質疑。

但亦有觀點[15]認為:憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據,亦是憲法本文的一部分,且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託,……依據孫中山先生創立中華民國之遺教,……制定本憲法」,至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較,似有違憲之疑慮。

参考文献[编辑]

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  1. ^ 見《中華民國憲法增修條文》序言。
  2. ^ 立法院法律系統
  3. ^ 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》:「眾所皆知,孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權,政府有能』,但若從負面來表述,未嘗不也意味『人民應該有權,但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權,即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關,實亦即為象徵主權在民的機關,而立法則被歸為政府治能,故成為以院為名稱的治權機關。其次,國民大會的組成分子稱代表,已不若國會議員稱議員,此一改變,也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的,立法院的組成份子稱委員,則與孫中山設計中的立法院為專家立法,且屬政府權能的治權有關。且稱委員,也意味了並非由國民直接選舉產生,而是受國民大會委託,專責立法的人員,故不是象徵主權在民的機關。」
  4. ^ 李鴻禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由時報. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台灣)‎). 
  5. ^ 林濁水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想論壇. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台灣)‎). 
  6. ^ 李炳南,政治协商会议与国共谈判,永业出版社
  7. ^ http://db.cec.gov.tw/histMain.jsp?voteSel=20050501A9
  8. ^ 國民大會歷次會議實錄
  9. ^ 國民大會歷次會議實錄
  10. ^ 五权宪法,国父全集
  11. ^ 南京国民大会堂 见证中国宪政梦的夭折 “如果将其视作代表民意行使民权的集会议事机关,两千多个代表,规模太过庞大,难以正常行使职权。但如果将此看作是直接民权的代表,其人数又太少,缺乏代表性,反而不如直接全民选举。”
  12. ^ 政治协商会议纪实,重庆出版社,1989
  13. ^ 邓丽兰:从“国民大会”观民国政制的演变
  14. ^ 国民大会的理论与实践 互联网档案馆存檔,存档日期2009-06-14.
  15. ^ 陳慈陽,憲法學,元照出版公司,2004

參見[编辑]

外部連結[编辑]

 中華民國中央国家机构
空缺期
原因:中華民國 1925年4月24日,北洋临时政府宣布废除《臨時約法》法统。
前一位相同頭銜:
Twelve Symbols national emblem of China.svg 中华民国第一届国会复会

中華民國 1946年制憲國民大會
中華民國 中華民國国会
(國民大會、立法院以及監察院)

1947年12月25日-2005年6月7日
繼任:
ROC Legislative Yuan Seal.svg 立法院
前任:
National Emblem of the Republic of China.svg 國民政府
中華民國 中国大陆最高国家权力机关
1947年12月25日-1949年9月21日
繼任:
Charter of the Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) logo.svg 中国人民政治协商会议全体会议
(执行全国人民代表大会的职权)

政协第一届全体会议