國民大會

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國民大會
第四屆國民大會
制度
制度 一院制國民政權行使機構
歷史
成立 1948年3月29日
解散 2005年6月10日
前身 制憲國民大會
繼承 立法院
結構
2005 National Assembly (Republic of China).svg
政黨

停止運作時:
支持修憲政黨(249):

反對修憲政黨(51):

議員 300席
選舉
選舉模式 比例代表制
上次選舉 2005年5月14日(最後一次選舉)
下次選舉 停止運作
地址
Chung-Shan Building face 20160320.jpg
臺北市北投區陽明路二段15號陽明山中山樓
Nanking Congress building.jpg
南京市玄武區長江路264號國民大會堂,舊址)
網址
www.na.gov.tw

國民大會(簡稱國大)是依據1946年制定的《中華民國憲法》,代表中華民國全國國民中樞行使政權的機構,曾為中華民國五權憲政體制中的最高權力機關。國民大會由國民大會代表(簡稱國大代表、國代)組成,其最重要職權為選舉總統副總統,這與美國選舉人團韓國總統朴正熙時代的統一主體國民會議中華人民共和國全國人民代表大會朝鮮最高人民會議、前蘇聯最高蘇維埃代議制立法機構類似。2005年6月7日,國民大會通過立法院提出的憲法修正案,凍結與國民大會相關條文,使國民大會停止運作,改變中華民國憲政體制的架構。

法理上,《中華民國憲法》原文雖未改動,但依據中華民國政府遷臺後所修訂的《中華民國憲法增修條文》,憲法半數本文已經停止適用,將國民大會的職權轉移到其他機構或直接交付人民來行使;但因為《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一[1],所以與國民大會相關的《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》、《國民大會同意權行使法》等相關法律仍然沒有廢止[2]。國民大會凍結後,2012年3月第8屆立法院院會由台灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案,但因屆期不連續原則,並未完成審查。

背景[編輯]

南京國民大會堂側「國民大會」牌坊

國民大會由孫中山提出。在中華民國憲法的設計中,孫中山認為,「政」是眾人之事,「治」是管理,「政治」亦即管理眾人之事。照此,他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉罷免創制複決四種政權,而治權則由五院(行政院立法院司法院監察院考試院)行使,提供人民必要的協助。其中,關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權交由國民大會行使,並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來,人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權,進而控制政府施政的治權,使得政權與治權之間達到平衡,人民權益不受政府侵害,人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏誠認為國民大會為孫中山規劃中的政權機關,代表人民主權,他們委託專門人員,組成立法院,進行立法[3]。由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論。李鴻禧等台灣學者認為這接近於民主集中制[4][5]

制憲國民大會[編輯]

1946年初,政治協商會議決定,在增選代表、政府改組、憲草修正完成後,召開制憲國民大會

當年,國共內戰開始爆發。1946年10月11日,國民政府宣布於11月12日召開制憲國大,中國共產黨中國民主同盟等黨派退出參加。國民大會為等待第三方面提交名單而延期三天,1946年11月15日召開國民大會,與會者基本上是1936年國大代表,通過了《中華民國憲法》,也被稱為「制憲國民大會[6]

1947年11月21日至11月23日,全國同時舉行國大代表選舉。1948年3月29日至5月1日在南京正式召開行憲後第一屆國民大會,選舉總統副總統,此後的國民大會亦被稱為「行憲國民大會」。

法定職權[編輯]

國民大會職權沿革
法案 國民大會組成 集會頻率 職權
五五憲草 民選國大代表 3年一次 政權機關
期成憲草 代表大會及議政會 3年一次 政權,治權機關
政協憲草 中央地方議會組合 3年一次 選舉機關
民國憲法 民選國大代表 6年一次 政權機關(創復延宕)
增修條文 民選國大代表 4年一次→不定期(一月為限) 行使政權

依據《中華民國憲法》第二十七條(1947年),國民大會之職權如下:

一、選舉總統、副總統。
二、罷免總統、副總統。
三、修改憲法。
四、複決立法院所提之憲法修正案。
關於創制複決兩權,除前項第三、第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時,由國民大會制定辦法並行使之。

隨後國民大會之職權作了多次修正。憲法增修條文第一條第二項規定:

一、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。
二、依增修條文第四條第五項之規定,複決立法院所提之領土變更案。
三、依增修條文第二條第十項之規定,議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

國民大會自2005年凍結之後,上述職權已經分別轉至國會(立法院)、憲法法庭(司法院),修改憲法增修條文須交由公民投票複決。

歷屆國大與集會[編輯]

歷屆國大[編輯]

國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行,另依第三十條有關規定,得召集臨時會。然而預定改選的1953年,第一屆國大代表因原選區除臺灣、金門、馬祖與大陳外無法辦理選舉而全體無限期延任,曾被譏為「萬年國代」。

歷屆國大:

第三屆國民大會代表任期至2000年(民國八十九年)5月19日止。按照第六次修憲後之中華民國憲法增修條文(2000年4月25日公布),國民大會組織變更如下:國民大會代表為三百人,在立法院提出憲法修正案、領土變更案,或提出總統、副總統彈劾案時,於三個月內採比例代表制選出,國民大會於選舉結果確認後十日內集會,集會以一個月為限,國民大會代表任期與集會期間相同,即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

國大歷次集會[編輯]

第一屆國民大會(1948年—1991年)
第二屆國民大會(1992年—1996年)
第三屆國民大會(1996年—2000年)
第四屆國民大會(2005年)

國民大會首長[編輯]

國民大會秘書長[編輯]

國民大會設秘書處處理會務,並設秘書長一人。1996年國民大會設議長前,秘書長為其事實上的「常任首長」,對外代表國民大會。自1947年至1997年,秘書長在國民大會集會期間由大會主席團提請大會決定任命,不集會時只設置代理秘書長,由政府任命;國民大會設議長後,秘書長改為常任制,1997年至2001年,秘書長改由國民大會議長遴選;2001年後,秘書長又改於開會期間由大會主席團遴選。2003年,國民大會未集會期間之業務依法移交至立法院,秘書處和秘書長改於任務型國民大會集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外在任職時均爲國大代表。

歷任國民大會秘書長
  • 洪蘭友:1947.11.22 - 1958.9.28 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 谷正綱:1959.12.15 - 1966.6.16 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 郭澄:1966.6.16 - 1972.6.10 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 陳建中:1972.6.10 - 1976.9.20 (任內國大未集會,為代理秘書長)
  • 郭澄:1976.9.20 - 1980.9.29 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 何宜武:1980.10 - 1990.9 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 朱士烈:1990.9.19 - 1992.1 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 陳金讓:1992.1.31 - 1996.9 (國大不集會時為代理秘書長)
  • 陳川:1996.9 - 2003.5.19 (常任秘書長)
  • 錢林慧君:2005.5.26 - 31 (「任務型」國大代理秘書長)
  • 葉俊榮:2005.5.31 - 6.7 (「任務型」國大秘書長)[8]

國民大會議長[編輯]

國民大會送給國父紀念館的紀念牌

第一屆、第二屆國民大會採「主席團制」,集會時由代表互選主席若干人組成主席團,主席團主席輪流主持會議。依1994年中華民國憲法增修條文規定,第三屆國民大會設議長、副議長各1人,由代表互選產生。2000年修憲規定國大復採主席團制,故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。

歷任國民大會議長
  • 錢復:1996.07.08 - 1999.01.13
  • 蘇南成:1999.01.13 - 09.08
    • 陳金讓:1999.09.08 - 2000.05.19 (副議長代理)
歷任國民大會副議長

歷次修憲[編輯]

臺北市中正區中華路一段原國民大會秘書處

國民大會第一次會議經由修憲程序,在1948年4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》,同年由國民政府公佈施行、並且優於憲法而適用,使得南京憲法於公布後不久即無法真正落實。國民政府遷台後,憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第一屆國大代表的退職,並開始遴選新任國代以及調整憲法,其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成六次憲法增修。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正:

國民大會首次於1991年4月,在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下,制定中華民國憲法增修條文十條(今為11條)。
1991年確認兩岸分治之事實,區隔台澎金馬自由地區與大陸地區;並廢止動員戡亂時期臨時條款。
1992年監察委員改由總統提名產生。
1992年通過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。
1994年為「原住民」正名。
1997年通過精簡臺灣省政府的組織層級,稱為凍省
1997年取消立法院之閣揆同意權,總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。
1999年國代通過延任案,立法委員連任數月,而國代則延任兩年,引來輿論嘩然。後司法院大法官宣布違憲無效。
2000年更改立法院組織,以及將國民大會虛級化甚至之後廢除,皆朝向一院制國會體制。
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「任務型國大」[編輯]

隨著中華民國政治發展,選舉總統的權限由國民大會下放至全體人民,國大亦不再常設,因需選舉,任務完成隨即解散。

2004年8月,憲政史上首次立法院修憲院會,以198位出席立委全數贊成,三讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案,將廢除國民大會,未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案,將交由公民投票複決。此修憲案仍須經過選出的國大代表複決通過,才正式生效。因此於2005年動員選出第四屆國民大會以表決該修憲案,並廣泛被相信是最後一屆國大,稱為「任務型國大代表」。

2005年6月7日該屆大會第二次會議,由主席團主席葉菊蘭輪值大會主席,任務型國大以249票贊成,48票反對,跨過修憲門檻的225票,複決通過憲法增修條文修憲案共六個條文,包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。

第一條規定公投複決入憲、廢除國民大會;
第二、五、八條是配合廢除國大後的職權移轉;
第四條是國會(立法院)改革條款及總統彈劾流程修正
第十二條則是訂定公投複決門檻;

同年6月10日公布前述條文,實行58年的國民大會制度走入歷史。

廢除後[編輯]

國民大會廢除之後,與國大職權相關的憲法修正如下:

  • 憲法修改權利原本由國民大會議決,國大廢除後將交由公民投票表決。
  • 總統彈劾案原本由立法院向國民大會提出,國大廢除後改由司法院大法官組成憲法法庭審理之。增訂大法官審理彈劾案職權,並凍結監察院彈劾正、副總統規定。
  • 立法委員席次自第七屆起由225席減為113席,任期四年,連選得連任;選舉方式改採單一選區兩票制,不分區立委的婦女保障名額不低於二分之一。
  • 中華民國領土範圍原本由國民大會議決,國大廢除後將交由公民投票表決。領土變更案於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,始得變更。
  • 憲法修正程序改為須經立法院立法委員四分之一提議,四分之三出席,以及出席委員四分之三決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之。

國民大會設立初衷與法學界評價[編輯]

原本的國民大會是用來代表人民行使監督政府權力的權力機關,立法院是政府的立法機關,當時起草憲法的人對五權憲法存在認識上的偏差,因為五權憲法中的五權不是五權分立相互制衡,而是五權共治,前提是一個全能的政府擁有五個職能機構,分別是立法機構,司法機構,行政機構,考試機構,監察機構。

從性質上的分析立法委員同國大代表的區別就是:一是前者是政府官員,後者是民意代表,二是前者是選區選舉,後者是按照人口比例選舉出來的。相當於把美國三權分立中的參議院打造成了一院制的立法院,把眾議院提升到了國家權力機構的位置。

國民大會的性質一直是法學界爭論的焦點。孫中山在《五權憲法》書中將其作為政權機構,負責選舉罷免創制複決。他的原始構想是將其作為類似美國選舉人團性質的非議會組織。孫中山提出了政權,治權分離的思想,即國大有權,政府萬能[10]。在這個思想下,國民大會不能視為有立法權的議會,而是一個掌握政權的機構。孫中山又把立法院作為議會,並由國民大會選舉產生。五院之間互不牽扯,無須互相負責,僅需對國大負責,以達到政府萬能的目的。有學者認為[11],孫中山設想的國民大會處於一個尷尬的地位,作為議會,則它人數太多,議事效率低下;作為選舉人團,它的人數又太少,難以代表四億國民。且立法院間接民選又失去議會的直接民意基礎。

國共政治協商會議憲草採取中共建議[12],則將國民大會虛化,各省議會合為無形國民大會,即聯邦制。但在各方對聯邦制的反對下,張君勱重新設計了憲草,巧妙地限制了國民大會職權,將其開會次數減為六年一次且創製複決權被變相拖延。這是減小國民大會權限,且繞過聯邦制的折衷辦法。

有觀點認為[13],國民大會只有選舉罷免總統權和修憲權是危險的,國大既為全體國民選舉,而權力較少,將致使其頻繁運用修憲權以擴大自身職權,導致國家因頻繁修憲而政局動盪,即有學者所謂其「成事不足,敗事有餘」[14]。1948年第一屆國大召開時即有張知本等人要求修憲擴大職權,後播遷台灣又出現國民大會代表自肥案。國民大會的認受性受到質疑。

但亦有觀點[15]認為:憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據,亦是憲法本文的一部分,且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託,……依據孫中山先生創立中華民國之遺教,……制定本憲法」,至今日國民大會虛設化、立法院作為國會獨大治權一相比較,似有違憲之疑慮。

參考文獻[編輯]

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  1. ^ 見《中華民國憲法增修條文》序言。
  2. ^ 立法院法律系統
  3. ^ 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》:「眾所皆知,孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權,政府有能』,但若從負面來表述,未嘗不也意味『人民應該有權,但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權,即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關,實亦即為象徵主權在民的機關,而立法則被歸為政府治能,故成為以院為名稱的治權機關。其次,國民大會的組成分子稱代表,已不若國會議員稱議員,此一改變,也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的,立法院的組成份子稱委員,則與孫中山設計中的立法院為專家立法,且屬政府權能的治權有關。且稱委員,也意味了並非由國民直接選舉產生,而是受國民大會委託,專責立法的人員,故不是象徵主權在民的機關。」
  4. ^ 李鴻禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由時報. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始內容存檔於2014年2月2日) (中文(台灣)‎). 
  5. ^ 林濁水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想論壇. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始內容存檔於2013年9月10日) (中文(台灣)‎). 
  6. ^ 李炳南,政治協商會議與國共談判,永業出版社
  7. ^ http://db.cec.gov.tw/histMain.jsp?voteSel=20050501A9
  8. ^ 國民大會歷次會議實錄
  9. ^ 國民大會歷次會議實錄
  10. ^ 五權憲法,國父全集
  11. ^ 南京國民大會堂 見證中國憲政夢的夭折 「如果將其視作代表民意行使民權的集會議事機關,兩千多個代表,規模太過龐大,難以正常行使職權。但如果將此看作是直接民權的代表,其人數又太少,缺乏代表性,反而不如直接全民選舉。」
  12. ^ 政治協商會議紀實,重慶出版社,1989
  13. ^ 鄧麗蘭:從「國民大會」觀民國政制的演變 網際網路檔案館存檔,存檔日期2011-12-19.
  14. ^ 國民大會的理論與實踐 網際網路檔案館存檔,存檔日期2009-06-14.
  15. ^ 陳慈陽,憲法學,元照出版公司,2004

參見[編輯]

外部連結[編輯]

 中華民國中央國家機構
空缺期
原因:中華民國 1925年4月24日,北洋臨時政府宣布廢除《臨時約法》法統。
前一位相同頭銜:
Twelve Symbols national emblem of China.svg 中華民國第一屆國會復會

中華民國 1946年制憲國民大會
中華民國 中華民國國會
(國民大會、立法院以及監察院)

1947年12月25日-2005年6月7日
繼任:
ROC Legislative Yuan Seal.svg 立法院
前任:
National Emblem of the Republic of China.svg 國民政府
中華民國 中國大陸最高國家權力機關
1947年12月25日-1949年9月21日
繼任:
Charter of the Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) logo.svg 中國人民政治協商會議全體會議
(執行全國人民代表大會的職權)

政協第一屆全體會議