国民大会

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提示:本条目的主题不是中华民国初年国会
国民大会
第四届国民大会
制度
制度 一院制国民政权行使机构
历史
成立 1948年3月29日
解散 2005年6月10日
前身 制宪国民大会
继承 立法院
结构
2005 National Assembly (Republic of China).svg
政党

停止运作时:
支持修宪政党(249):

反对修宪政党(51):

议员 300席
选举
选举模式 比例代表制
上次选举 2005年5月14日(最后一次选举)
下次选举 停止运作
地址
Chung-Shan Building face 20160320.jpg
台北市北投区阳明路二段15号阳明山中山楼
Nanking Congress building.jpg
南京市玄武区长江路264号国民大会堂,旧址)
网址
www.na.gov.tw

国民大会(简称国大)是依据1946年制定的《中华民国宪法》,代表中华民国全国国民中枢行使政权的机构,曾为中华民国五权宪政体制中的最高权力机关。国民大会由国民大会代表(简称国大代表、国代)组成,其最重要职权为选举总统副总统,这与美国选举人团韩国总统朴正熙时代的统一主体国民会议中华人民共和国全国人民代表大会朝鲜最高人民会议、前苏联最高苏维埃代议制立法机构类似。2005年6月7日,国民大会通过立法院提出的宪法修正案,冻结与国民大会相关条文,使国民大会停止运作,改变中华民国宪政体制的架构。

法理上,《中华民国宪法》原文虽未改动,但依据中华民国政府迁台后所修订的《中华民国宪法增修条文》,宪法半数本文已经停止适用,将国民大会的职权转移到其他机构或直接交付人民来行使;但因为《中华民国宪法增修条文》的有效期限为国家统一[1],所以与国民大会相关的《国民大会组织法》、《国民大会职权行使法》、《国民大会同意权行使法》等相关法律仍然没有废止[2]。国民大会冻结后,2012年3月第8届立法院院会由台湾团结联盟党团提出上述三法的废止案,但因届期不连续原则,并未完成审查。

背景[编辑]

南京国民大会堂侧“国民大会”牌坊

国民大会由孙中山提出。在中华民国宪法的设计中,孙中山认为,“政”是众人之事,“治”是管理,“政治”亦即管理众人之事。照此,他将政府的功能分为政权与治权。人民有选举罢免创制复决四种政权,而治权则由五院(行政院立法院司法院监察院考试院)行使,提供人民必要的协助。其中,关于监督政府、领土主权及修改宪法等中央政权交由国民大会行使,并将国民大会的宪法层级置于五院之上。如此一来,人民透过选举国民大会的代表于中央机关行使政权,进而控制政府施政的治权,使得政权与治权之间达到平衡,人民权益不受政府侵害,人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏诚认为国民大会为孙中山规划中的政权机关,代表人民主权,他们委托专门人员,组成立法院,进行立法[3]。由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论。李鸿禧等台湾学者认为这接近于民主集中制[4][5]

制宪国民大会[编辑]

1946年初,政治协商会议决定,在增选代表、政府改组、宪草修正完成后,召开制宪国民大会

当年,国共内战开始爆发。1946年10月11日,国民政府宣布于11月12日召开制宪国大,中国共产党中国民主同盟等党派退出参加。国民大会为等待第三方面提交名单而延期三天,1946年11月15日召开国民大会,与会者基本上是1936年国大代表,通过了《中华民国宪法》,也被称为“制宪国民大会[6]

1947年11月21日至11月23日,全国同时举行国大代表选举。1948年3月29日至5月1日在南京正式召开行宪后第一届国民大会,选举总统副总统,此后的国民大会亦被称为“行宪国民大会”。

法定职权[编辑]

国民大会职权沿革
法案 国民大会组成 集会频率 职权
五五宪草 民选国大代表 3年一次 政权机关
期成宪草 代表大会及议政会 3年一次 政权,治权机关
政协宪草 中央地方议会组合 3年一次 选举机关
民国宪法 民选国大代表 6年一次 政权机关(创复延宕)
增修条文 民选国大代表 4年一次→不定期(一月为限) 行使政权

依据《中华民国宪法》第二十七条(1947年),国民大会之职权如下:

一、选举总统、副总统。
二、罢免总统、副总统。
三、修改宪法。
四、复决立法院所提之宪法修正案。
关于创制复决两权,除前项第三、第四两款规定外,俟全国有半数之县市曾经行使创制复决两项政权时,由国民大会制定办法并行使之。

随后国民大会之职权作了多次修正。宪法增修条文第一条第二项规定:

一、依宪法第二十七条第一项第四款及第一百七十四条第二款之规定,复决立法院所提之宪法修正案。
二、依增修条文第四条第五项之规定,复决立法院所提之领土变更案。
三、依增修条文第二条第十项之规定,议决立法院提出之总统、副总统弹劾案。

国民大会自2005年冻结之后,上述职权已经分别转至国会(立法院)、宪法法庭(司法院),修改宪法增修条文须交由公民投票复决。

历届国大与集会[编辑]

历届国大[编辑]

国民大会之集会原依宪法规定于每届总统任满前九十日举行,另依第三十条有关规定,得召集临时会。然而预定改选的1953年,第一届国大代表因原选区除台湾、金门、马祖与大陈外无法办理选举而全体无限期延任,曾被讥为“万年国代”。

历届国大:

第三届国民大会代表任期至2000年(民国八十九年)5月19日止。按照第六次修宪后之中华民国宪法增修条文(2000年4月25日公布),国民大会组织变更如下:国民大会代表为三百人,在立法院提出宪法修正案、领土变更案,或提出总统、副总统弹劾案时,于三个月内采比例代表制选出,国民大会于选举结果确认后十日内集会,集会以一个月为限,国民大会代表任期与集会期间相同,即俗称任务型国民大会。其职权为复决立法院所提宪法修正案、领土变更案及议决立法院提出之总统、副总统弹劾案。

国大历次集会[编辑]

第一届国民大会(1948年—1991年)
第二届国民大会(1992年—1996年)
第三届国民大会(1996年—2000年)
第四届国民大会(2005年)

国民大会首长[编辑]

国民大会秘书长[编辑]

国民大会设秘书处处理会务,并设秘书长一人。1996年国民大会设议长前,秘书长为其事实上的“常任首长”,对外代表国民大会。自1947年至1997年,秘书长在国民大会集会期间由大会主席团提请大会决定任命,不集会时只设置代理秘书长,由政府任命;国民大会设议长后,秘书长改为常任制,1997年至2001年,秘书长改由国民大会议长遴选;2001年后,秘书长又改于开会期间由大会主席团遴选。2003年,国民大会未集会期间之业务依法移交至立法院,秘书处和秘书长改于任务型国民大会集会时临时设立。历任秘书长除洪兰友外在任职时均为国大代表。

历任国民大会秘书长
  • 洪兰友:1947.11.22 - 1958.9.28 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 谷正纲:1959.12.15 - 1966.6.16 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 郭澄:1966.6.16 - 1972.6.10 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 陈建中:1972.6.10 - 1976.9.20 (任内国大未集会,为代理秘书长)
  • 郭澄:1976.9.20 - 1980.9.29 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 何宜武:1980.10 - 1990.9 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 朱士烈:1990.9.19 - 1992.1 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 陈金让:1992.1.31 - 1996.9 (国大不集会时为代理秘书长)
  • 陈川:1996.9 - 2003.5.19 (常任秘书长)
  • 钱林慧君:2005.5.26 - 31 (“任务型”国大代理秘书长)
  • 叶俊荣:2005.5.31 - 6.7 (“任务型”国大秘书长)[8]

国民大会议长[编辑]

国民大会送给国父纪念馆的纪念牌

第一届、第二届国民大会采“主席团制”,集会时由代表互选主席若干人组成主席团,主席团主席轮流主持会议。依1994年中华民国宪法增修条文规定,第三届国民大会设议长、副议长各1人,由代表互选产生。2000年修宪规定国大复采主席团制,故2005年任务型国民大会不设议长、副议长。

历任国民大会议长
  • 钱复:1996.07.08 - 1999.01.13
  • 苏南成:1999.01.13 - 09.08
    • 陈金让:1999.09.08 - 2000.05.19 (副议长代理)
历任国民大会副议长

历次修宪[编辑]

台北市中正区中华路一段原国民大会秘书处

国民大会第一次会议经由修宪程序,在1948年4月18日议决通过《动员戡乱时期临时条款》,同年由国民政府公布施行、并且优于宪法而适用,使得南京宪法于公布后不久即无法真正落实。国民政府迁台后,宪法的适用性以及国民大会的职权逐渐受到质疑。于是在1991年确立了第一届国大代表的退职,并开始遴选新任国代以及调整宪法,其后历届国大于1991年、1992年、1994年、1997年、1999年与2000年共完成六次宪法增修。对于国家中央的行政体制以及宪法内容作了多次修正:

国民大会首次于1991年4月,在不修改宪法本文、不变更五权宪法架构原则下,制定中华民国宪法增修条文十条(今为11条)。
1991年确认两岸分治之事实,区隔台澎金马自由地区与大陆地区;并废止动员戡乱时期临时条款。
1992年监察委员改由总统提名产生。
1992年通过总统由中华民国自由地区全体人民直接选举。
1994年为“原住民”正名。
1997年通过精简台湾省政府的组织层级,称为冻省
1997年取消立法院之阁揆同意权,总统任命行政院院长不必经立法院同意。赋予立法院倒阁权与总统被动解散国会权。
1999年国代通过延任案,立法委员连任数月,而国代则延任两年,引来舆论哗然。后司法院大法官宣布违宪无效。
2000年更改立法院组织,以及将国民大会虚级化甚至之后废除,皆朝向一院制国会体制。
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“任务型国大”[编辑]

随着中华民国政治发展,选举总统的权限由国民大会下放至全体人民,国大亦不再常设,因需选举,任务完成随即解散。

2004年8月,宪政史上首次立法院修宪院会,以198位出席立委全数赞成,三读通过“国会改革、公投入宪”宪法增修条文修正提案。依此次立法院通过的修宪提案,将废除国民大会,未来立法院通过的宪法修正案、领土变更案,将交由公民投票复决。此修宪案仍须经过选出的国大代表复决通过,才正式生效。因此于2005年动员选出第四届国民大会以表决该修宪案,并广泛被相信是最后一届国大,称为“任务型国大代表”。

2005年6月7日该届大会第二次会议,由主席团主席叶菊兰轮值大会主席,任务型国大以249票赞成,48票反对,跨过修宪门槛的225票,复决通过宪法增修条文修宪案共六个条文,包括国会改革案、公民复决、废除国民大会等三大议题。

第一条规定公投复决入宪、废除国民大会;
第二、五、八条是配合废除国大后的职权移转;
第四条是国会(立法院)改革条款及总统弹劾流程修正
第十二条则是订定公投复决门槛;

同年6月10日公布前述条文,实行58年的国民大会制度走入历史。

废除后[编辑]

国民大会废除之后,与国大职权相关的宪法修正如下:

  • 宪法修改权利原本由国民大会议决,国大废除后将交由公民投票表决。
  • 总统弹劾案原本由立法院向国民大会提出,国大废除后改由司法院大法官组成宪法法庭审理之。增订大法官审理弹劾案职权,并冻结监察院弹劾正、副总统规定。
  • 立法委员席次自第七届起由225席减为113席,任期四年,连选得连任;选举方式改采单一选区两票制,不分区立委的妇女保障名额不低于二分之一。
  • 中华民国领土范围原本由国民大会议决,国大废除后将交由公民投票表决。领土变更案于公告半年后,经中华民国自由地区选举人投票复决,有效同意票过选举人总额之半数,始得变更。
  • 宪法修正程序改为须经立法院立法委员四分之一提议,四分之三出席,以及出席委员四分之三决议,提出宪法修正案,并于公告半年后,经中华民国自由地区选举人投票复决,有效同意票过选举人总额之半数,即通过之。

国民大会设立初衷与法学界评价[编辑]

原本的国民大会是用来代表人民行使监督政府权力的权力机关,立法院是政府的立法机关,当时起草宪法的人对五权宪法存在认识上的偏差,因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡,而是五权共治,前提是一个全能的政府拥有五个职能机构,分别是立法机构,司法机构,行政机构,考试机构,监察机构。

从性质上的分析立法委员同国大代表的区别就是:一是前者是政府官员,后者是民意代表,二是前者是选区选举,后者是按照人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制的立法院,把众议院提升到了国家权力机构的位置。

国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构,负责选举罢免创制复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权,治权分离的思想,即国大有权,政府万能[10]。在这个思想下,国民大会不能视为有立法权的议会,而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会,并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯,无须互相负责,仅需对国大负责,以达到政府万能的目的。有学者认为[11],孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位,作为议会,则它人数太多,议事效率低下;作为选举人团,它的人数又太少,难以代表四亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。

国共政治协商会议宪草采取中共建议[12],则将国民大会虚化,各省议会合为无形国民大会,即联邦制。但在各方对联邦制的反对下,张君劢重新设计了宪草,巧妙地限制了国民大会职权,将其开会次数减为六年一次且创制复决权被变相拖延。这是减小国民大会权限,且绕过联邦制的折衷办法。

有观点认为[13],国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的,国大既为全体国民选举,而权力较少,将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权,导致国家因频繁修宪而政局动荡,即有学者所谓其“成事不足,败事有余”[14]。1948年第一届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权,后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。国民大会的认受性受到质疑。

但亦有观点[15]认为:宪法前言在整部宪法中可以做为宪法解释与适用之依据,亦是宪法本文的一部分,且具宪法效力与拘束力之性质。然宪法前言所云之“中华民国国民大会受全体国民之付托,……依据孙中山先生创立中华民国之遗教,……制定本宪法”,至今日国民大会虚设化、立法院作为国会独大治权一相比较,似有违宪之疑虑。

参考文献[编辑]

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  1. ^ 见《中华民国宪法增修条文》序言。
  2. ^ 立法院法律系统
  3. ^ 桂宏诚《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》:“众所皆知,孙中山将权能区分理论正面表述为‘人民有权,政府有能’,但若从负面来表述,未尝不也意味‘人民应该有权,但人民不一定有能’。……因此孙中山主张区分政权与治权,即意味了人民主权机关与立法机关应有所区分。”“国民大会为孙中山规划中的政权机关,实亦即为象征主权在民的机关,而立法则被归为政府治能,故成为以院为名称的治权机关。其次,国民大会的组成分子称代表,已不若国会议员称议员,此一改变,也当与国民大会不具有议政功能有关。同样的,立法院的组成分子称委员,则与孙中山设计中的立法院为专家立法,且属政府权能的治权有关。且称委员,也意味了并非由国民直接选举产生,而是受国民大会委托,专责立法的人员,故不是象征主权在民的机关。”
  4. ^ 李鸿禧. 制定新宪是当前宪政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2014年2月2日) (中文(台湾)‎). 
  5. ^ 林浊水. 【华山论剑】拆政府与国家人格分裂症:民进党两岸战略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. (原始内容存档于2013年9月10日) (中文(台湾)‎). 
  6. ^ 李炳南,政治协商会议与国共谈判,永业出版社
  7. ^ http://db.cec.gov.tw/histMain.jsp?voteSel=20050501A9
  8. ^ 国民大会历次会议实录
  9. ^ 国民大会历次会议实录
  10. ^ 五权宪法,国父全集
  11. ^ 南京国民大会堂 见证中国宪政梦的夭折 “如果将其视作代表民意行使民权的集会议事机关,两千多个代表,规模太过庞大,难以正常行使职权。但如果将此看作是直接民权的代表,其人数又太少,缺乏代表性,反而不如直接全民选举。”
  12. ^ 政治协商会议纪实,重庆出版社,1989
  13. ^ 邓丽兰:从“国民大会”观民国政制的演变 互联网档案馆存档,存档日期2011-12-19.
  14. ^ 国民大会的理论与实践 互联网档案馆存档,存档日期2009-06-14.
  15. ^ 陈慈阳,宪法学,元照出版公司,2004

参见[编辑]

外部链接[编辑]

 中华民国中央国家机构
空缺期
原因:中华民国 1925年4月24日,北洋临时政府宣布废除《临时约法》法统。
前一位相同头衔:
Twelve Symbols national emblem of China.svg 中华民国第一届国会复会

中华民国 1946年制宪国民大会
中华民国 中华民国国会
(国民大会、立法院以及监察院)

1947年12月25日-2005年6月7日
继任:
ROC Legislative Yuan Seal.svg 立法院
前任:
National Emblem of the Republic of China.svg 国民政府
中华民国 中国大陆最高国家权力机关
1947年12月25日-1949年9月21日
继任:
Charter of the Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) logo.svg 中国人民政治协商会议全体会议
(执行全国人民代表大会的职权)

政协第一届全体会议