公共行政学
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公共行政，或简称行政，根据奥托·迈耶的说法，是国家或其他公共行政机构的活动；它不是立法（英语：legislative）或司法（英语：judicial）活动，也不主导治理（决策）活动。[1] 公共行政因而是执行公共任务的政府部门；它是政府部门的行政部分。
公共行政学（英语：public administration），或称行政学，关注于政府政策的实施，也是研究这种实施并为公务员在公共服务中工作做好准备的学科。[2] 作为一个范围广泛的研究领域，其基本目标是推进管理和政策，使政府能够发挥作用。[3] 该领域之其他定义还有：公共计画管理[4]；“将政治转译为公民的日常现实”[5]；对于政府决策过程的研究，以及对于政策的分析，还有政策产生过程的各种投入，及产生替代政策的必要投入[6]。
公共行政一词，是公共和行政这两个词的组合。在社会、经济和政治生活的每个领域都存在管理，这意味著为了组织或机构的正常运作，必须对其进行适当的统治或管理，并从这个概念中产生了管理的概念。
公共行政主要关注于政府政策和计划的组织过程，以及直接对该些行为负责的官员的行为。[7] 许多非民选公职人员可被视为公共行政人员，包括各级地方政府及中央政府所属部门的负责人，如政府预算（部门）主管（如行政院主计总处主计长等）、部门人力资源（或称人事行政）主管、公共卫生部门主管、各政府部门或行政首长之秘书等。[8] 或可以说，公共行政人员是指在各级政府公共部门和机构工作的公职人员[9]；他们经常是透过任命、考试或甄选等，而被选拔出并从事于某些类别的职务。有时，狭义的公共行政人员是指事务官（常任文官，在任职时被（依有关规定）要求于政治立场上保持中立，且任期（依有关规定）不受执政团队或党派等更迭之影响）；该概念与政务官（由执政团队任命之官员，对政策负责或随执政团队同进退）一词相对。
在詹姆斯·A·加菲尔德遇刺案等事件发生后，许多美国政府部门职员及伍德罗·威尔逊等学者于1880年代推动该国之公务员制度改革，并正式于学术界建立公共行政相关领域。[10] 该领域具有多学科特征；一种公共行政子领域的提案，列出了其下六个主要支持领域，包括人力资源、组织理论（英语：Organizational theory）、政策分析（英语：Policy analysis）、统计、预算及伦理学等。[11]
有别于政治学，公共行政学者较关注于资源分配、社会公义、经济效益等议题，而政治学者则较著重权力分配与取得、国际关系等议题。
在发展较为成熟的民主政府体制中，公务员体系中之事务官通常会被要求依照有关规定遵守行政中立原则；同时，透过功绩制与对于事务官永久任期的（制度性）保障，避免行政官僚体系因政治介入而经常发生更动；如分赃政治所造成之诸多问题，或因党派或政治认同、立场与执政者有差异而遭其解雇等。
此外，由于基层官僚（英语：street-level bureaucracy，缩写作SLBs）经常掌握政策执行之实务面主要部分，并利用司法无法控制之细节所衍生的不确定性（学理称之为“不确定法概念”），行使裁量权（英语：discretion）之能力，而经常成为政策的实际制定者[12]。相对地，政务人员（或称政务官）通常被赋予主导政府政策方向之权力，但同时须就政策之成败负起政治责任，并随政治情势（如选举结果）发生更动。双方的立场冲突及所衍生之政治权力竞争，也成为（行政）官僚政治化的主要研究议题之一[13]。
历史
[编辑]公共行政学的历史和发展可以分为几个时期：一个发展前时期和三个发展阶段时期。
发展前时期
[编辑]公共行政学发展前时期的主要思想家包括了柏拉图、亚里斯多德和马基维利。
直到民族国家产生后，开始重视对于道德以及政治本质问题的原则，以及公共行政的组织上，对这部分行政的运作往往是较不急迫的问题。马基维利在君主论一书中提出了给欧洲统治者们的政治指引。不只是政治组织，包括了行政的运作在内，都在这本书中被他阐述。
到了16世纪，民族国家成了西欧行政组织的标准模型。这些国家都需要一个组织以执行法律和秩序、以及设立一个防卫的架构。也非常需要拥有税赋、统计学、行政、和军事单位扩展等知识的熟练公务员。
在18世纪，对于行政专家的需求进一步扩大，也因此腓特烈·威廉一世在法兰克福建立了一个名为Kameralwissenschaft的经济学和社会学的学校，以改革普鲁士社会。其中最知名的教授是约翰·海因里希·哥特洛布·尤斯蒂（Johann Heinrich Gottlob Justi），他将学校里的理论和自然法的概念连结起来，这所学校的理论被称为官房主义（Kameralism）。
第一代发展时期：传统理论时期
[编辑]在台湾基础行政学的教学，主要教科书[14]将近代（约从1887年至新公共管理时期）行政学的发展，大致分类为传统理论时期、修正理论时期与整合理论时期三大典范。传统理论时期受到科学管理风潮的影响，主张以严谨与标准化的作业流程，试图获致绩效的最大化，也与企业管理有相当多交集。然而传统理论也因为过度非人化（即将人作为机械看待而忽略人性尊严），以及忽视人性与情感因素对组织绩效的可能影响等因素而饱受批评[14]（页54-56），传统理论招致的另一个批评则是过于理想主义，虽然清楚擘画行政的完美图像，但是忽略理想与现实之间时常存在的鸿沟，而难以形成学理[14]（页57）。直到霍桑实验发现人因因素对组织运作的影响后，行为科学遂成为组织理论新兴的探讨主题，也从此宣告传统理论时期的结束[14]（页62）。
罗伦斯
[编辑]1855年担任维也纳教授的罗伦斯·冯·史坦视为是公共行政学的创立者。当时公共行政被当作是行政法的一种形式，但冯·史坦认为这种看法太过局限。
他的看法在几个观点上是创新的：
- 他认为公共行政学是融合了几种学科的结果，如社会学、政治学、行政法以及财政。由此冯·史坦主张公共行政学是多种学科的综合。
- 依据冯·史坦的看法，公共行政学是政治理论与实践之间的互动。他将公共行政学视为是实践过程的领导部分，但认为这必须先有一个理论根基。
- 冯·史坦认为公共行政学应该尽量采取科学的研究方法。
威尔逊：行政学之父
[编辑]在当选为美国总统之前，伍德罗·威尔逊即从事于公共行政领域之学术研究；他因而在实务面表现出对于该领域之重视。他在1887年写了一篇于《政治学季刊》发表之文章〈行政的研究〉（英语名：The Study of Administration），并于其中主张如下概念：
- 将政治与行政分离，即行政之运作应不受政治之干涉
- 行宪比制宪困难
- 以商业的角度来考虑政府的问题，即政府应向企业学习如何有效管理
- 分析比较政治与私人企业和政治计画间的关系
- 借由训练公务员并提升他们的素质来提高行政的有效程度
对于政治与行政两者间的分离一直是长期以来的争论议题，在这个问题上的观点差异也是公共行政学每个时期间的差异。
不过实际上根据学者来伯的研究，威尔逊的研究在当时并未受到重视，早期的公共行政学者也未在其具有分量的文章中做为参考书籍引用，此外检视1890年到第一次世界大战期间主要的政治学与社会科学著作也显示该文未被引用[15]:16。〈行政的研究〉受到重视是1941年《政治学季刊》重新刊载此文后的事，此后公共行政学者才逐渐加以重视并受之影响[15]:16。
古德诺
[编辑]古德诺在《政治与行政》一书中表示“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，并认为政府系统有两种不同的功能，即政治和行政；政治是指政策或国家意志的表示，行政是指政策或国家意志的执行。绝大多数的行政和政治无关，应该免除政治控制，政府的政治与行政功能虽然可以正是区分，然而不可能截然分成政务机关和行政机关的各自功能领域。
反省
[编辑]- 难以适应环境变化。
- 形成没有灵魂又备受质疑的官僚制度。
- 当员工利益超越组织目标时会形成意想不到和不可欲的结果。
- 对组织中低层次的员工形成非人性化的结果。
第二代发展时期：修正理论时期
[编辑]政治与公共行政是否要分离的争论在1945年也扮演了重要角色。
政治行政学家路德·古立克和林达尔·尤伟克是现代行政学的创始人。他们结合了早期理论家如亨利·法约尔的概念成为一个广泛的行政学理论。古立克和尤伟克相信法约尔的理论提出了一个有系统的行政论述，这在当时是相当独特的。他们相信这除了能应用在行政学以外，也能应用在公司的管理上。他们并不想分离两种学科，但认为一种独立于私人与公共学科界线以外的行政学科能够存在。后来行政学主要便是专注于政府的组织上。行政学的论据主要是从法约尔针对组织的14个原则里所吸纳的。错误很多古立克与尤伟克是传统时期....
第三代整合发展时期
[编辑]在1945年后第三代的发展则开始争论威尔逊和第二代发展的观点。
最初第三代的发展将政治与行政间的分离相对化，但争论依然持续著。在美国，由于越战以及水门事件而使政治的声名败坏。公共行政必须从政治里分离出来。
主要有延续行政政治二分的新公共管理途径与行政政治合一的新公共途径，前者主要面向为领导与管理取向来研究公共部门该如何扮演领航者之角色，是行政组织只为工具性质，并不特别区分其与私部门组织与市民社会的差距；而后者则著眼于文官责任、文官伦理，主要研究取向在于社会正义、公共利益以及文官该扮演如何界定甚至协助公民界定公共利益，公组织则有著平衡社会与弱势优先的功能
公共行政学的学科
[编辑]在美国学术领域里，政治学与法律的研究在1900年代分离。在欧洲，尤其是在英国和德国（马克斯·韦伯）则于1890年代开始分离学科，但早在1720年代的大学里便已开始讲授。联邦党人文集里也数次提起良好的行政的重要性。
一些公共行政学家支持划清这些相关的学术间的领域界线，如政治学与社会学之间。但一般而言，各学科间的公共行政学部分被视为是一种研究的领域，而不是一种单独的学科。
身为一种研究领域，公共行政学可以与企业管理学比较，而公共行政硕士（MPA）也被视为和企业管理硕士（MBA）类似，给那些希望追求从事政府或非营利职业的人研读。比起企业管理硕士，公共行政硕士通常较少技能取向，而包含了在商业学科不常见到的哲学和社会学的观点。也有一些与公共行政衍生和相关的公众事物的学位，如公众政策等等。之间的差异通常是在政治分析或其他议题的重点上，例如针对国际关系的研究与针对宪法议题如权力制衡、行政法、政府与权力等问题之间的差异。
公共行政理论研究（Public administration theory）则是对于政府目的、官僚、预算、政府、和公共事件的研究领域。近年来，公共行政理论研究偶尔会和大量批评的理论取向以及后现代主义对于政府、管理、权力等的哲学概念相连结，但许多公共行政学者仍支持古典的定义，也就是针对合法性、服务、组织的官僚形式、以及政府的等级制度(hierarchy)的研究。
另外还有一个较小的学科—公共管理针对普通的、例常的或典型的管理研究，但是以达成公众利益为目标。其他人视公共管理为一个新的、以经济为透视法研究政府运作的学科，后者的观点被其支持者称为“新公共管理”，可以视为是一种重新强调其专业本质的改革。
参见
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参考文献
[编辑]- ^ Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, 1895. Digitalisat （页面存档备份，存于互联网档案馆） im Deutschen Textarchiv
- ^ Random House Unabridged Dictionary. Dictionary.infoplease.com. [2014-08-23]. （原始内容存档于2013-10-22）.
- ^ Handbook of Public Administration. Eds Jack Rabin, W. Bartley Hildreth, and Gerard J. Miller. 1989: Marcel Dekker, NY. p. iii
- ^ Robert and Janet Denhardt. Public Administration: An Action Orientation. 6th Ed. 2009: Thomson Wadsworth, Belmont CA.
- ^ Kettl, Donald and James Fessler. 2009. The Politics of the Administrative Process. Washington D.C.: CQ Press.
- ^ Jerome B. McKinney and Lawrence C. Howard. Public Administration: Balancing Power and Accountability. 2nd Ed. 1998: Praeger Publishing, Westport, CT. p. 62
- ^ UN Economic and Social Council. Committee of Experts on Public Administration. Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration. 2006
- ^ Kettl, Donald and James Fessler. 2009. The Politics of the Administrative Process. Washington D.C.: CQ Press.
- ^ Public administration, the implementation of government policies. Today public administration is often regarded as including also some responsibility for determining the policies and programs of governments. Specifically, it is the planning, organizing, directing, coordinating, and controlling of government operations.
- ^ Wilson, Woodrow. June, 1887. "The Study of Administration", Political Science Quarterly 2.
- ^ Shafritz, J.M., A.C. Hyde. 2007. Classics of Public Administration. Wadsworth: Boston.
- ^ Lipsky, Michael. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service. 本书有中文译本：苏文贤、江吟梓译。（2010）。《基层官僚：公职人员的困境》。台北：学富文化。. New York: Russell Sage Foundation. 2010. ISBN 9780871545442.
- ^ 洪美仁. 文官體系政治化的發展趨勢與衝擊：兼論英國經驗 (PDF). 公共行政学报. 2020, (59): 31-65 [2021-07-15]. doi:10.30409/JPA.202009_(59).0002. （原始内容存档 (PDF)于2021-07-15）.
- ^ 14.0 14.1 14.2 14.3 张润书. 行政學. 台北市: 三民. 2009. ISBN 9789571445984.
- ^ 15.0 15.1 林锺沂. 《行政學》 初版四刷. 三民书局. 2004 [2001]. ISBN 957-14-3479-5.
