權力分立

“分权”重定向至此。关于权力的去中心化，详见“地方分权”。

權力分立（英語：Separation of powers）是现代國家統治模式的一種，其设计將各種國家公權力分散，不使其集中在單一機關內，讓這些分立機關產生互相制衡作用。這一名詞首先由啟蒙時代英國的哲學家约翰·洛克在其《政府论》中所提出，而這樣的設計通常以法國哲學家孟德斯鳩後繼提出的三權分立（拉丁語：trias politica）而被熟知。

三權分立即立法、行政、司法三種國家權力分別由三種不同職能的國家機關行使、互相制約和平衡的學說和制度。三大政府机构共同存在、互相制衡的政权组织形式，是当前世界上多数国家采用的一种政治制度。資本主義國家的一種重要政治原則和政治制度。

学说历史

分權思想可溯源到古希臘的亞里士多德，他提出國家有議事權、行政權、司法權、並認為國之治亂以三權是否調和為轉移。近代明確闡述分權學説的是17世纪英国的洛克（哲學家，最重要的政治論文是1689年到1690年寫成的兩篇《政府論》）；1748年法國孟德斯鳩在《論法的精神》一書中發展洛克之學説，系統地提出三權分立之原則。权力分离的形式包括行政、司法、立法，解决一些在政治制度可能出现的问题。它為資產階級革命後以什麼樣的政治制度取代封建君主專制制度提出方案。该学说被广泛认为是民主制度的有力保证。後各資本主義國家普遍實行三權分立制度，一般立法權由議會行使，行政權由總統或內閣行使，司法權由法院行使。

分權的目的

分權的目的在於避免獨裁者的產生。古代的皇帝以至地方官員均集立法、執法（行政）、司法三大權於一身，容易造成權力的濫用。即使在現代，立法、運用稅款的權力通常掌握在代表人民意願的議會中，司法權的獨立在於防止執法機構濫權。同時各種權力由於在行使的過程中獨立於其他公權力之外，不會受到其他權力所帶來的干擾，使權力的行使有了一定的靈活性，一定程度上可以為國家的運行提高效率。

第四、五權

参见：第四權和第五權

• 第四權指的是新聞媒體，指除了基本的三權以外新聞媒體逐漸發展茁壯，形成了一種對當前政府的監督力量，另外現代有新提倡經過網路發展後形成第五權的個人監督力量。

權力分立的實行

美國的三权分立模式

美國的立國者對政府權力普遍採取不信任的態度。為了保障公民自由和限制政府的權力，他們接納了孟德斯鸠的想法，在美國憲法之內清楚地把行政、司法、立法分開，而且讓它們互相制衡。在當時這種憲制是前所未有的嶄新嘗試。至今美國聯邦政府的三權分立，仍然是眾多民主政體中最徹底的。而美國大部分的州政府亦有相同的憲制架構。

三權分立常見的問題是如何解決行政及立法機關之間的矛盾。其中一種方法是採用議會制。在議會制之下，行政機關的領導來自立法機關的多數派。行政、立法並不完全分離。現代一般認為，成功和穩定的自由民主政制不一定需要徹底的三權分立。事實上，除了美國以外，所有開始實行民主便使用總統制的國家，它們的首次民主嘗試都以失敗告終。相反議會制的政府因議會是最高權力，成功率反而較高。

就算是三權分立最成功的美國，如何解決權力機關之間的矛盾仍然間中出現阻礙。美國總統根據憲法擁有行政權，並隨著時間不斷擴大權力。1930年代大萧条时期，罗斯福上台颁布一系列法令，并通过民主黨国会授权取得美国总统史上前所未有的巨大行政权力。但由共和黨總統任命、保守派控制的美国联邦最高法院却经常驳回一些新政法令，因為認為這些法令是違憲。结果1935年1月最高法院以8比1的票数，宣布罗斯福的《全国工业复兴法》等新政法律违宪。罗斯福为加快推行新政，于1936年3月6日进行了“炉边谈话”，将矛头直指最高法院，要求美国國會讓他無限制增加美國最高法院大法官的數目，間接将司法置于行政管辖下，全面掌握三權，这就引起了全国范围的激烈讨论。後來联邦最高法院大法官認為《最低工资法》大部分並無違宪。有人認為當時大法官是为了保证三权分立，避免總統擴大最高法院削弱司法獨立，維持三權分立的格局而退让。自由派及民主黨通常希望通過最高法院來實現他們的政治議程，包括牽涉公民權利的法律通過最高法院來落實，例如比較受爭議的墮胎權、槍械管制和LGBT權益等，保守派和共和黨則希望通過控制最高法院來捍衛開國元勳對原憲法的設計構想和價值觀。

英国的議會至上模式

英国和大多数英联邦国家使用西敏制的议会制，奉行“议会至上”的原则，且行政权和立法权有较大的联系，政府的主要官員同時是議員，行政立法兩權集於一身而不是分開，但司法权基本独立。相較於三權分立源於美國，司法獨立可謂英國起源。英国首相和内阁通常都来自下议院并对下议院负责，首相和内阁如果失去下议院的支持或信任，要么辞职，也可以提请君主解散下议院重新选举。过去，英国上议院拥有司法职能，专门负责对贵族进行聆讯的议员称作常任上诉法官。二战后，上议院的司法职能基本上由“上议院受理上诉委员会”行使。这种设置使得上议院集立法、司法职能于一身。自《2005年宪制改革法令》生效以来，上议院不再保留司法职能。英国枢密院也拥有一定司法职能，2005年以后仅对海外领地的案件拥有管辖权。

日本的议会制

日本国宪法的權力分立

英国的议会制度在世界各国也有相当的影响力，例如在1952年日本恢復主權後，「法案源自外國」的問題曾引起爭議。但在1945年未及1946年，已有許多憲法改革的公眾討論，駐日盟軍總司令道格拉斯·麥克阿瑟五星上將草擬的日本國憲法很明顯是受到日本自由主義思想所影響，日本自由主義分子視之為取代歐陸式專制主義的明治憲法的最可行選擇。麥克阿瑟的草擬並不打算推行美國式的總統制或聯邦制；相反的，草案採用英國式的議會制，實行兩院制，但兩院的議員和美國一樣皆由公民直接選出，只不過取代原貴族院的日本參議院的權力不及日本眾議院，在實行眾議院優越制下，內閣總理大臣及內閣成員皆由众议院产生。

宪法规定日本国会为“国家权力的最高机关”，内阁应当对国会集体负责，国会被赋予政治上的权力是最大的。但是，宪法赋予了内阁提交法案的权力，国会通过的法案大部分都是内阁提出来的，因此实际上内阁的权限是最大的，所谓行政国家现象非常显著。内阁下辖各省厅，负责日本的国家行政事务。值得一提的是在行政机关内部有不受内阁领导的机关，会计检查院，宪法地位上与内阁平行。日本的法院称作“裁判所”，包括最高裁判所和下级裁判所，有权对内阁或国会的行为进行违宪审查。

德国的议会制

而另外二战的战败国德国也重新确立了国家实行议会制，德国的国家机构的主要职能被主要分为六大部分，分别是总统、内阁、联邦议院、联邦参议院、联邦大会和宪法法院。

总统和内阁主要负责国家行政事务，内阁由联邦议院产生并对其负责。与先前魏玛宪法的不同是，1949年的德意志联邦共和国基本法并未像魏玛宪法那样赋予总统较大的权力（希特勒就是利用魏玛宪法赋予总统的权力逐步为自己实现独裁统治铺路的），为避免出现独裁覆辙，基本法只是给总统予礼仪上的各种职权，例如作为国家元首对外代表德国，根据联邦议院的决定任免联邦总理，根据联邦总理的提名任免联邦政府各部部长等。战后德国国家真正的权力中心是联邦议院（国会下院）及其产生的，由总理领导的内阁。

联邦大会也是德国的国家机构之一，它的唯一职能是依据《基本法》第54章第1节第1条（Artikel 54 Absatz 1 Satz 1 GG）的规定选举德国联邦总统。

拥有德国国家立法职能的机构为联邦议院和联邦参议院，两院共同行使立法权。联邦参议院没有选举任期，是一个连续的国家机关，党派比例随着联邦州议会的选举而变化；而联邦议院则是一个不连续的国家机关，每4年重新选举一次。

德国还设有非常权威的宪法法院，主要职责包括就政府单位间的争端做出裁判，对法律进行审查，审理宪法诉讼以及确定政党是否违宪。如果对某个政党的合宪性存在质疑，联邦议院、联邦参议院和联邦政府有权向宪法法院申请取缔政党令，宪法法院随即依照法律的标准审查该党的纲领和党员的行为。此外，德国公民认为自己在基本法中所规定的权利受到政府权力的侵害，就可向联邦宪法法院起诉。

马来西亚的议会制

马来西亚过去曾是英国殖民地，因而受到西敏制影响，在1957年独立后也沿用英国的三权分立制，即行政、立法和司法三权分立。三权分立下的各权力之首脑皆直属最高元首陛下，由统治者会议选举产生，皇玺是马来统治者传统权威的象征，设有掌玺大臣。但在国家权力的实际运作上，最高元首必须依照首相以及内阁的意见行使职权，宪法也限制了他的权力，亦即是虚位元首。茅草行動後该国的司法獨立受到削弱。

• 内阁：由首相所领导，是负责马来西亚行政事务的国家机关。
• 国会：由上议院主席和下议院议长所领导，马来西亚国会实行两院制，即上议院和下议院，是负责马来西亚立法事务的国家机关。
• 法院：由联邦首席大法官所领导，包括联邦法院、上诉庭、高等法院、回教法庭等，是负责马来西亚司法事务的国家机关。

法国的雙首長制

在法蘭西第五共和國建立時，汲取了前幾次法蘭西第三共和國、法蘭西第四共和國時期議會民主制度失敗的教訓（國民議會是法國的最高權力，經常行使倒閣權，以保證共和派控制國民議會，阻止保王派復辟，但造成政府的長期不穩定，內閣經常改組及解散。），因此開始創立並執行半總統半議會民主制（雙首長制），加強總統的權力，以及總理領導的內閣的權力，削弱法国国民议会的倒閣權，总统甚至有权解散国民议会但不能解散法国参议院。維持到現時法國的政體，並未改變。而最近幾年法國和德國的密切合作成為歐洲經濟一體化不可或缺的主要動力，例如在1999年歐元的流通就是一例。

从某种意义上说，法国总统的权力比美国总统的权力要大，因为法国总统拥有解散议会、提议举行公民投票等权力，甚至可以在国家出现紧急状态时行使非常权力，而美国总统一般不具备这些权力。所以法国双首长制实质上成了围绕总统的权力，因为无论在法律上还是实际上总统都凌驾于政府内阁、国会两院、翻案法院和国务委员会之上。

瑞士的委员会制

瑞士的委员会制本质上是代议制及议会制的混合民主政体，联邦委员会按照国会选举结果产生，各委员不能兼任议员，并采合议多数决。被选举成为联邦委员会成员的国会议员，将失去在国会中的议员资格，职位将会由其他人来递补。

联邦委员会作为最高行政权力机关，各委员权力均等，除非委员自己辞职，否则任何机关均无权对其罢免或将其免职。国会不能对委员提出不信任案，委员会也无权解散国会。联邦委员会通常设置七名委员，瑞士联邦主席由这七名委员轮流担任，任期一年，不能连任。联邦委员会主席没有特殊权力，仅负责主持会议，各委员均具有相同的权限。同时各委员同时的担任政府各部门的首长，主管所属部门的行政职能。

为了协调国会与联邦委员会的关系，瑞士还设立了联邦秘书处，除了以上职能外，该秘书处还负责同时处理联邦国会与联邦委员会的秘书业务。

其他模式的权力分立

匈牙利的四權分立制

在匈牙利有四个国家机构独立行使四项权力，除国民议会、政府、法院系统外，还有一个公诉机构系统，由首席检察官领导，这项特殊制度的建立是受到1974年葡萄牙康乃馨革命影响而设立，但首席检察官的官职则是在1872年就已经设立了的。

匈牙利的公诉机构成为独立于三权之外的第四项权力，是1989年东欧剧变之后开始的，这一年匈牙利修改宪法，公诉机构“公诉办公室”独立设置的目的是防止国家权力被滥用，尤其是被针对用于对反对派的诬告陷害。如果公诉办公室不认真履行职责，当事人有权直接向法院提起诉讼指控，如果法院认为这些指控是有价值的，则会命令警察采取行动，避免因为公诉办公室的不作为侵害当事人合法权益，但是2005年匈牙利宪法法院认为警察代表的政府不拥有这项特权。

• 匈牙利议会：在一个高度复杂的两轮投票制度下，每4年由人民选举产生，匈牙利议会实行一院制。
• 匈牙利政府：议会以过半数票的相对多数原则使政府要员就职或离职，任期4年，其中总理由具有礼节性质的总统指定议会最大党派的领导人担任。
• 匈牙利最高法院和匈牙利宪法法院：皆由议会选举产生，最高法院法官任期8年，宪法法院法官每届任期为6年。
• 首席检察官：由议会选举产生，每届任期9年，预算较为固定，不受政府在财政上的制约。

中華民國的五權憲法

中華民國採用孫中山所提出的五權憲法设计，除了行政、立法、司法三权外，外加考试与监察二权。五权憲法的思想是孙中山结合西方的三权分立与中国古代政治制度結合，提出具中國特色的政治制度。

按原宪法，總統是虛位元首，国民大会是政权机构，除有修改宪法的权力外，还行使选举、罢免、创制、复决四项权力（后两项权力事实上被延宕），國民大會負責選出總統，下面设行政院、立法院、司法院、考试院、監察院五个治权机构，分别行使行政、立法、司法、考试、监察五权。根据多次修改宪法後，在实际操作上中華民國政府加強了总统的權力，总统不但可以直接任命行政院院长且无需得到立法院同意，还可以决定國防、外交、国家安全等重大方针，并设立總統府及国家安全会议辅助之，所以實際上總統掌握所有行政權。2005年宪法修正案冻结与国民大会相关的条文，使得立法院成為唯一的立法机關，考試院及監察院改由總統提名並由立法院行使同意權後，權力已大幅削弱，司法院轉為司法行政機關，一般案件交由各級法院處理，由設任期限制的司法院大法官行使違憲審查的權力。

• 行政院：是最高行政机构，但實行双首长制，即总统与行政院院长为共同主导行政的双首长，行政院院长由總統直接任命，實際上總統掌握所有行政權。
• 立法院：是最高立法机构，国民大会结束运作后，立法院成为中华民国的唯一国会，实行一院制，負責質詢行政院院長及其部會首長、審查預算、同意人事任命、擁有对行政院院长有不信任权及彈劾總統、副總統權。
• 司法院：是最高司法机构，实务上并不职司审判，由辖下的各级法院、行政法院及公务员惩戒委员会任之，而实际为一个司法行政机关。
• 考试院：是最高考试机构，其衔称中的“考试”一词，不仅指文官及公務人员的考选，也包括有关文官人事行政的相关事务，与教育界的“考试”无关。
• 監察院：是最高监察机构，行使彈劾權（彈劾除了總統及副總統的公務人員）、糾舉權、監察權（調查權）、監試權及審計權。

香港的權力分立與制衡

参见：香港的三權分立和香港特區政府修改歷史的質疑

香港自港英年代以來，一直實行行政主導。與英國近似，有基本的權力分立，雖然並沒有明文規定。香港殖民地時期的政制，港督由英國君主任命，而立法局在1984年之前仍全由港督委任產生（僅分為官守及非官守議員），可說政府完全控制行政、立法權，另外司法權是獨立於二權以外，但香港政府理論上受英國議會監察。1997年6月，港府印製，在回歸典禮時派給中外記者介紹香港的背景資料中，提及香港的政治制度是按照「三權分立」原則建立，有一個行政主導的政府。

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》起草時，經過反覆討論，多數香港基本法起草委員會委員認為，根據中英聯合聲明，未來香港特別行政區享有行政管理權和立法權，行政機關和立法機關都具有一定權力，保證權力行到正確行使，受到有效監督，防止某一方面權力過大，失去制衡，將有利於香港特別行政區政治體制運行、經濟發展和香港長期穩定和繁榮；行政機關和立法機關之間應相互制衡；為保證香港特別行政區之高效率，行政機關和立法機關之間還應相互配合；香港特別行政區政治體制應是「司法獨立，行政機關和立法機關既相互制衡又相互配合」。

1997年香港主權移交後，關於權力分立的見解，有兩派不同意見。《基本法》第二條規定，全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。民主派認為香港基本上行使三權分立的政治架構，因為《基本法》將行政、立法和司法置於三個不同權力單位上，是互相制衡。建制派及香港特別行政區政府在主權移交後的幾年仍認為三權分立為香港核心價值，但後來認為，按照《基本法》，香港屬行政主導，由政府主導立法程序，不屬三權分立，但司法權是獨立於二權以外，因此香港有獨立的司法權。2001年及2010年首任終審法院首席法官李國能均於公開場合對外表示認為香港行政、立法及司法機關「互相制衡，三權分立」。2011年時任終審法院常任法官陳兆愷及2014年時任終審法院首席法官馬道立亦公開表明香港實行三權分立。前香港政制事務局局長林瑞麟認為行政與立法機關是「互相制衡、互相配合」，香港三權分立不同外國。2007年，時任中華人民共和國全國人大委員長的吳邦國認為香港的制度不是三權分立而是行政主導，是處於中華人民共和國的完全主權之下 。事实上香港政局出现了“立法会有票无权、政府有权无票”的情况，体现在：

• 政府部门：基本法赋予了行政长官在立法会否决政府提案后在征询行政会议意见后可提请解散立法会，但若重选后的立法会再度否决该议案，行政长官必须辞职。而政府部门向立法会提出的法案简单多数制就可通过。
• 立法会：《基本法》赋予立法会拥有监察政府施政的权力，《立法会（权力及特权）条例》则赋予立法会不同特权以达致有效监察政府的功能。议会提案不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出，得到通过须地区直选及功能组别两组议员同时通过；凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意，否则不得提出。立法会虽然也能调查并弹劾行政长官，但不能直接使其下台。

这使得政府能够有力地制衡立法会，在一定程度上主导政府运转，但其对终审法院、廉政公署等独立机构的制衡则相对较弱。

而教育局網站曾存取2011年法官陳兆愷所撰寫的簡報《基本法、法治與香港的優勢》，文件當中的「法治作為一種制度」章節，列出了「權力分立（或稱三權）」，解釋政府的職能可由立法、行政及司法機關執行各別的功能，又指機關的設置能避免權力集中和權力濫用。相關文件在2020年被刪除。而一本2013年出版的初中經濟及公共事務科課本，提及香港是「權力分立」、「Separation of Powers」，行政、立法、司法互相制衡。

2020年8月31日，時任教育局局長楊潤雄於宣佈全香港學校下月復課的記者會上，回應有通識科教科書出版社，接受當局諮詢計劃後，刪走書上有關香港實行三權分立的內容時，表示香港無論主權移交前及移交後，都沒有三權分立制度，此點需要在教科書上說出。翌日，行政長官林鄭月娥於記者會上公開表示完全支持楊潤雄的說法，指香港無三權分立。強調行政、立法和司法機關互相配合和制衡，但都是要經行政長官向中央負責。形容香港的三權關係是各司其職，希望可以互相配合。

此外，香港的政策，回歸前由港督會同行政局決定，97後變成行政長官會同行政會議決定。不論是行政局或行政會議，部分成員也同時是立法局或立法會的成員。當同一個人同時擔任行政和立法機關的職務時，兩權集於一身而不是分開，所以這並不構成嚴緊的三權分立，因為制衡的作用已經失去。 這種運作模式在1997年前英國統治期間早已存在，並且一直沿用至今。

伊朗的伊斯兰共和制

伊朗是一个由什叶派主导的伊斯兰共和制国家。伊斯兰教在伊朗拥有至高无上的道德权威，是公共生活的最高准则。

根据伊朗伊斯兰共和国宪法，最高领袖是伊朗在宗教上及中央政治的最高领导人及伊朗军队的最高统帅，并终生任职，而民选的总统居于次要地位。伊朗的建国领袖即明确拒绝西方民主体制，首任最高领袖霍梅尼清楚地表示，在理想的政体中，国家权力应该由乌理玛执掌，这使得民主选举产生的国家机关权力受到限制，这种将神权统治和民主相结合的制度使其政治体制和权力分配十分独特，并设立了特殊的国家机构。

• 专家会议：是督察最高领袖的机构，并有权选举最高领袖，必要时甚至可将最高领袖罢免，不过这种情况还从未发生过。
• 系统确定国家利益委员会：是由最高领袖委任的行政议会，主要职能是调节议会和宪法监督委员会之间的矛盾，并作为最高领袖顾问。
• 宪法监督委员会：由6名乌理玛和6名律师组成的集立法、行政、司法职责于一身的特殊机构，掌握驳回议会法案、审查选举候选人和解释宪法权力。

泰国的多元化权力结构

泰国的政治局势比较复杂，近年来制定的新宪法设立了“宪法机构”，这些机构并不隶属于政府，且独立于国会和法院之外，独立行使宪法赋予的职权，在传统的、以三权分立为样板的权力分立模式之外添加了很多职能部门。

• 选举委员会：是最高选举机构，有权对全国的选举工作进行督查。
• 申诉办公室：是最高申诉机构，主要受理并调查公民对政府提出的各种投诉。
• 审计委员会：是最高审计机构，对各国家机构的财政收支状况进行审计。
• 反贪委员会：是最高反贪机构，主要对调查侦查公务员的贪污受贿案。
• 国家人权委：是最高人权机构，调查公民对侵犯人权的行为或与宪法相违背的投诉。

对权力分立的批判

中国大陆教材认为，美国三权分立的分权和制衡，事实上成为了协调资产阶级内部权力分配的一种机制；其次，实行三权分立、权力制衡的结果，是三大权力机关之间互相扯皮，导致效率低下；最后，三权分立的原则难以在政治实践中真正贯彻，在当代，国家元首的行政权力居于主导地位。究其本质而言，美式的三权分立本质上是一种资产阶级民主制度。

2017年8月6日，《人民日報》發表署名評論文章，指出三權分立令政府未能及時應對社會經濟問題，會窒礙政府施政，更是導致西方國家「普選民主走進死胡同」。2019年2月，新华社引述中共中央报刊《求是》报道称，中共中央总书记习近平在中央全面依法治国委员会首次会议上发言，指出要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方宪政、三权鼎立和司法独立的路。

延伸閱讀

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• Biancamaria Fontana (ed.), The Invention of the Modern Republic (2007) ISBN 978-0-521-03376-3
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• José María Maravall and Adam Przeworski (eds), Democracy and the Rule of Law (2003) ISBN 0-521-82559-8 (hbk), ISBN 0-521-53266-3 (pbk)
• Paul A. Rahe, Montesquieu and the Logic of Liberty (2009) ISBN 978-0-300-14125-2 (hbk), ISBN 978-0-300-16808-2 (pbk)
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• Iain Stewart, "Montesquieu in England: his 'Notes on England', with Commentary and Translation" (2002)
• Alec Stone Sweet, Governing with Judges: Constitutional Politics in Europe (2000) ISBN 978-0-19-829730-7
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• Evan C. Zoldan, Is the Federal Judiciary Independent of Congress?, 70 Stan. L. Rev. Online 135 (2018).

參見

• 宪政主义
• 美國憲法裡的三權分立
• 五權分立
• 议行合一
• 兩院制
• 三權合作
• 香港的三權分立

外部連結

• Polybius and the Founding Fathers: the separation of powers
• Arbitrary Government Described and the Government of the Massachusetts Vindicated from that Aspersion (1644)