新朝官制

新朝官制是中国新朝的官制。由于新朝正值王莽改制，而官制亦为改制重点，故新朝官制多变，官名及职责也十分复杂。新朝官制上承西汉官制，下启东汉官制，故欲了解该朝官制，必先对两汉官制有所了解。对于一些基本官职及相关知识，请见西汉官制及东汉官制。玆依序择要介绍如下。

西汉末年的官制改革

新朝的官制上承西汉。自西汉居摄年间起，王莽便开始推行改制。而官制也相应发生变化。比如居摄元年（6年）正月，“置柱下五史，秩如御史，听政事，侍旁记疏言行。”此为中低级官员的变化。

又如，居摄元年（6年）三月己丑，立宣帝玄孙婴为皇太子，号曰孺子。以王舜为太傅左辅，甄丰为太阿右拂，甄邯为太保后承。又置四少，秩皆二千石。其中太阿一官为始创，可参见西汉太傅、太师、太保、太阿列表。此为高级官员的变化。

始建国年间的官制改革

新朝建立后，始建国元年正月朔，王莽建立了一整套建立在原西汉官制基础上的新的官制。其重点是十一公、九卿、二十七大夫、八十一元士。中央官制由此发生重大变革，而地方官制变化不大。

中央官制改革

十一公

公是新朝所奉五等爵中的最高一等爵位，故与下文提到的卿、大夫、元士的性质不同。“十一公”是新朝初年所封的十一位高官，按官职来说，包括四辅、三公、四将。新朝始建国元年正月朔（9年），王莽按照哀章所献金匮内记录的姓名立十一公。其中“四辅，位上公。”十一公列表如下：

分类	新朝爵位	新朝官职	姓名	原封汉朝爵位	原任汉朝官职
四辅	安新公	太师	王舜	安阳侯	太傅、左辅、骠骑将军
	就新公	太傅	平晏	就德侯	大司徒
	嘉新公	国师	刘歆	红休侯	少阿、羲和、京兆尹
	美新公	国将	哀章
三公	承新公	大司马	甄邯	承阳侯	太保、后承
	章新公	大司徒	王寻	丕进侯
	隆新公	大司空	王邑	成都侯	步兵将军
四将	广新公	更始将军	甄丰	广阳侯	大阿、右拂、大司空、卫将军
	奉新公	卫将军	王兴
	成新公	立国将军	孙建	成武侯	轻车将军
	崇新公	前将军	王盛

这十一公中，“王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽案符命求得此姓名十馀人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。”“馀皆拜为郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚书官凡数百人。诸刘为郡守，皆徙为谏大夫。”

对于新封的四辅、三公所司职责，王莽在所发策命中称：

日月星辰	岳	职位	典	炜	考
岁星司肃	东岳	太师	典致时雨	青炜登平	考景以晷
荧惑司悊	南岳	太傅	典致时奥	赤炜颂平	考声以律
太白司艾	西岳	国师	典致时阳	白炜象平	考量以铨
辰星司谋	北岳	国将	典致时寒	玄炜和平	考星以漏
月刑元股左		司马	典致武应		考方法矩。主司天文，钦若昊天，敬授民时，力来农事，以丰年谷。
日德元厷右		司徒	典致文瑞		考圜合规。主司人道，五敎是辅，帅民承上，宣美风俗，五品乃训。
斗平元心中		司空	典致物图		考度以绳。主司地里，平治水土，掌名山川，众殖鸟兽，蕃茂草木。

四将中的更始将军仅在一年之后便为宁始将军所代。始建国二年（10年），更始将军甄丰因符命案自杀，故“以初睦侯姚恂为宁始将军”，而已自杀的甄丰的更始将军一职则无人接替。天凤六年（19年）春，“莽见盗贼多，乃令太史推三万六千岁历纪，六岁一改元，布天下。下书曰：“……复以宁始将军为更始将军，以顺符命。易不云乎？‘日新之谓盛德，生生之谓易。’（李竒曰：“易道生诸当生者也。”师古曰：“下系之辞。体化合变，故曰日新。”）予其飨哉！”欲以诳燿百姓，销解盗贼。众皆笑之。”

十一公有掾属。如天凤元年（14年），“莽即真，尤备大臣，抑夺下权，朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入宫，吏有常数，太傅平晏从吏过例，掖门仆射苛问不逊，戊曹士收系仆射。（应劭曰：“莽自以土行，故使太傅置戊曹士。士，掾也。”苏林曰：“士者，曹掾，属公府，诸曹次第之名也。”师古曰：“应说是。”）莽大怒，使执法发车骑数百围太傅府，捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之，告以官名，亭长醉曰：“宁有符传邪？”士以马棰击亭长，亭长斩士，亡，郡县逐之。家上书，莽曰：“亭长奉公，勿逐。”大司空邑斥士以谢。”上述太傅之戊曹士及大司空士可为十一公掾属的代表。

太师牺仲、太傅牺叔、国师和仲、国将和叔

《书·尧典》中，有羲仲、羲叔、和仲、和叔，分宅东、南、西、北。王莽以此为名，于天凤元年（14年）为号东、南、西、北四岳的四辅置属官，其方位一一对应。

天凤元年（14年），“国将哀章颇不清，莽为选置和叔，（师古曰：“特为置此官。”）敕曰：“非但保国将闺门，当保亲属在西州者。”诸公皆轻贱，而章尤甚。”据此，则四辅的此种属官当置于天凤元年。此后此四官见于记载者多有。如地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，……遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。地皇三年（22年）二月，赤眉杀太师牺仲景尚。天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，征还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。

卿、大夫、元士

与十一公同时，又置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。同时又将原来汉朝的官名更名。更名之后，有九卿、二十七大夫、八十一元士。九卿分属三公。其情况列表如下：

原汉朝官名	新朝官名	大夫	元士
	大司马司允	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
	大司徒司直	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
	大司空司若	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
大司农	羲和 （后更为纳言）	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
大理	作士	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
太常	秩宗	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
大鸿胪	典乐	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
少府	共工	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
水衡都尉	予虞	一卿置大夫三人	一大夫置元士三人
合计	九卿	二十七大夫	八十一元士

王莽所立九卿与西汉的九卿不同，增加了大司马司允，大司徒司直，大司空司若，并将水衡都尉更名予虞，提升其地位；而从九卿行列中消失的则有西汉的光禄勋、卫尉、太仆、宗伯。其中，光禄勋、卫尉、太仆被列入六监。

六监

始建国元年设六监，位皆上卿。六监列表如下：

原汉朝官名	新朝官名	职责
光禄勋	司中
太仆	太御
卫尉	大卫
执金吾	奋武
中尉	军正
——	大赘	主乘舆服御物，后又典兵秩

五司大夫等

又置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聦大夫、司中大夫及诵诗工、彻膳宰，“以司过。”“令王路设进善之旌，非谤之木，敢谏之鼓。谏大夫四人常坐王路门受言事者。”故上述五司大夫等官员皆为监察官。

五威将帅

新朝始建国元年（9年）秋，“遣五威将王竒等十二人班符命四十二篇于天下。”“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。”始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。”

五威将是奉有上述对内、对外特殊使命的官员。“五威将乘干文车，驾坤六马，背负鷩鸟之毛，服饰甚伟。每一将各置左、右、前、后、中帅，凡五帅。衣冠车服驾马，各如其方面色数。（师古曰：“色者，东方青，南方赤也。数者，若木数三，火数二之类也。”）将持节，称太一之使；帅持幢，称五帝之使。”又称始建国二年“五威将帅七十二人还奏事。”可见五威将帅中，将12人，帅60人，共计72人。《史记·封禅书》：“天神贵者太一，太一佐曰五帝。”据此，五威将帅可能的情况如下：

太一	太一之使	衣冠车服驾马	节	五帝之使	五帝	色	数	幢
太一	五威将	乘乾文车 驾坤六马 背负鷩鸟之毛	新使五威节	左帅	青帝	青	三	幢
				右帅	白帝	白	四	幢
				前帅	赤帝	赤	二	幢
				后帅	玄帝	玄	一	幢
				中帅	黄帝	黄	五	幢
总计	十二人			六十人

五威司命、中城四关将军

新朝始建国元年（9年）冬，“置五威司命，中城四关将军。司命司上公以下，中城主十二城门。”此处的十二城门指新朝首都常安的十二城门。王莽策命统睦侯陈崇为五威司命，其辞曰：

策命统睦侯陈崇曰：“咨尔崇。
夫不用命者，乱之原也；
大奸猾者，贼之本也；
铸伪金钱者，妨宝货之道也；
骄奢逾制者，凶害之端也；
漏泄省中及尚书事者，‘机事不密则害成’也；
拜爵王庭，谢恩私门者，禄去公室，政从亡矣：
凡此六条，国之纲纪。是用建尔作司命，‘柔亦不茹，刚亦不吐，不侮鳏寡，不畏强圉’，帝命帅繇，统睦于朝。

五威司命及中城四关将军列表如下：

官名	姓名	爵位		职责
五威司命	陈崇	统睦侯
五威中城将军	崔发	说符侯	重门击柝 ，以待暴客	中德既成，天下说符
五威前关将军	王级	明威侯	绕霤之固，南当荆楚	振武奋卫，明威于前
五威后关将军	王嘉	尉睦侯	羊头之阸，北当赵燕	壸口捶扼，尉睦于后
五威左关将军	王竒	堂威侯	肴黾之险，东当郑卫	函谷批难，掌威于左
五威右关将军	王福	怀羌子	汧陇之阻，西当戎狄	成固据守，怀羌于右

左伯、右伯

始建国二年（10年），更始将军甄丰之子甄寻（时为侍中京兆大尹、茂德侯）因为不满父亲封赏过低，“即作符命，言新室当分陕，立二伯。以丰为右伯，太傅平晏为左伯，如周召故事。”（颜师古曰：“分陕者，欲依周公、召公故事，自陕以东周公主之，自陕以西召公主之。陕即今陕州，是其地也。）王莽即从之，拜甄丰为右伯；随即因甄寻作符命妄称黄皇室主为其妻而収捕甄寻，符命案爆发，甄寻逃亡，甄丰自杀。“寻随方士入华山，岁馀捕得，辞连国师公歆子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹长水校尉伐虏侯泳，大司空邑弟左关将军堂威侯竒，及歆门人侍中骑都尉丁隆等，牵引公卿党亲列侯以下，死者数百人。”《尚书·舜典》说：舜“流共工于幽州，放驩兜于崇山，窜三苗于三危，殛鲧于羽山，四罪而天下咸服。”王莽仿照舜罚共工等的旧例，“流棻于幽州，放寻于三危，殛隆于羽山，皆驿车载其尸传致云。”

太子的师、友、祭酒

始建国三年（11年），“为太子置师友各四人，秩以大夫。以故大司徒马宫为师疑，故少府宗伯凤为傅丞，博士袁圣为阿辅，京兆尹王嘉为保拂，是为四师；故尚书令唐林为胥附，博士李充为犇走，谏大夫赵襄为先后，中郎将廉丹为御侮，是为四友。又置师友祭酒及侍中、谏议、六经祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左咸为讲春秋、颍川满昌为讲诗、长安国由为讲易、平阳唐昌为讲书、沛郡陈咸为讲礼、崔发为讲乐祭酒。遣谒者持安车印绶，即拜楚国龚胜为太子师友祭酒，胜不应征，不食而死。”

分类	新朝官职		姓名	原任新朝官职	原任汉朝官职
四师	师疑		马宫		故大司徒
	傅丞		宗伯凤		故少府
	阿辅		袁圣	博士
	保拂		王嘉	京兆尹
四友	胥附		唐林		故尚书令
	犇走		李充	博士
	先后		赵襄	谏大夫
	御侮		廉丹	中郎将
九祭酒	师友祭酒		龚胜（未就任）
	侍中祭酒
	谏议祭酒
	六经祭酒	讲春秋祭酒	左咸
		讲诗祭酒	满昌
		讲易祭酒	国由
		讲书祭酒	唐昌
		讲礼祭酒	陈咸
		讲乐祭酒	崔发

地方官制改革

主条目：新朝行政区划

始建国元年的改革不仅改变了中央官制，也改变了地方官制，至少是其名称。地方官员及监察地方官员的更名情况如下：

原汉朝官名	新朝官名	职责
（郡）太守	大尹
都尉	大尉
（县）令、长	宰
御史	执法

职级改革

始建国元年又改汉朝的职级为新名称。“车服黻冕，各有差品。”其变更情况如下：

原汉朝职级名称	新朝职级名称
秩中二千石	卿
秩二千石	上大夫
秩比二千石	中大夫
秩千石	下大夫
秩六百石	元士
秩五百石	命士
秩四百石	中士
秩三百石	下士
秩百石	庶士

以军领政改革

始建国三年（11年），王莽又进行了一次不成功的以军领政的实验。“是时诸将在边，须大众集，吏士放纵，而内郡愁于征发，民弃城郭流亡为盗贼，并州、平州尤甚。莽令七公六卿号皆兼称将军，遣著武将军逯并等填名都，中郎将、绣衣执法各五十五人，分填縁边大郡，督大奸猾擅弄兵者，皆便为奸于外，挠乱州郡，货赂为市，侵渔百姓。”这些军人在地方胡作非为，扰乱地方行政，使得王莽不得不下书称：“虏知罪当夷灭，故遣猛将分十二部，将同时出，一举而决绝之矣。内置司命军正，外设军监十有二人，诚欲以司不奉命，令军人咸正也。今则不然，各为权埶，恐猲良民，妄封人颈，得钱者去。毒蠚并作，农民离散。司监若此，可谓称不？自今以来，敢犯此者，辄捕系，以名闻。”结果这些军人“犹放纵自若”。

这次改革在官制方面的影响在中央便是“七公六卿号皆兼称将军”，在地方则是中央派出的中郎将、绣衣执法各五十五人，另外内置司命军正，外设军监十有二人。其目的是依靠军队监督管理国家的官僚系统，以便稳定治安。

七公六卿号称将军

中央的“七公六卿号皆兼称将军”此后一直延续下去。如地皇三年（22年）“是时下江兵盛，新巿朱鲔、平林陈牧等皆复聚众，攻击郷聚。莽遣司命大将军孔仁部豫州，纳言大将军严尤、秩宗大将军陈茂击荆州……”此为冠将军号的实例。所谓“七公六卿”应指十一公中四将（本身即为将军）之外的四辅、三公以及九卿中除去大司马司允、大司徒司直、大司空司若外的其馀六卿。地皇四年（23年）王莽又诏：“太师王匡、国将哀章、司命孔仁、兖州牧寿良、卒正王闳、杨州牧李圣亟进所部州郡兵，凡三十万众，迫措青、徐盗贼。纳言将军严尤、秩宗将军陈茂、车骑将军王巡、左队大夫王吴亟进所部州郡兵凡十万众，迫措前队丑虏。明告以生活丹青之信，复迷惑不解散，皆并力合击，殄灭之矣！”这段叙述中，属于四辅的太师、国将未加将军号，而六卿中的纳言、秩宗皆冠将军。特别值得注意的是，在这段话及上面提到的地皇三年的叙述中，司命冠有将军号，而此处则未冠。司命应指五威司命，本身并非七公六卿。

中郎将、绣衣执法

中郎将、绣衣执法最早可见于始建国二年（10年）。该年，“莽意以为制定则天下自平，故锐思于地理，制礼作乐，讲合六经之说。公卿旦入暮出，议论连年不决，不暇省狱讼冤结民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权埶，传相举奏。”

按，中郎将的职责不仅涉内政，兼有对外职责。如始建国二年，“遣中郎将蔺苞、戴级驰之塞下，召拜当为单于者。”始建国三年所封太子四友中，有“中郎将廉丹为御侮”。“御侮”其名亦似有对外征伐之意。对内者可见地皇三年（22年），“莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十馀人。”

司命军正、军监

《汉书·王莽传》中，司命军正、军监仅出现于上述文字中。其馀未详。

天凤元年之后的官制改革

天凤元年（14年），王莽对地方官制及吏禄制度进行了重要改革。

中央官制改革

左右刺奸

天凤四年（17年），复明六筦之令。每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众。又一切调上公以下诸有奴婢者，率一口出钱三千六百，天下愈愁，盗贼起。纳言冯常以六筦谏，莽大怒，免常官。置执法左右刺奸。陈直据汉印指出：“王莽除京师置左右刺奸外，县与五等分国亦置刺奸。”

理军

天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，征还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。……又博募有竒技术可以攻匈奴者，将待以不次之位。……莽知其不可用，苟欲获其名，皆拜为理军，赐以车马，待发。

捕盗都尉

地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，乃置捕盗都尉官，令执法谒者追击长安中，建鸣鼓攻贼幡，而使者随其后。遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。转天下谷币诣西河、五原、朔方、渔阳，每一郡以百万数，欲以击匈奴。

养赡

地皇三年（22年）流民入关者数十万人，迺置养赡官禀食之。使者监领，与小吏共盗其禀，饥死者十七八。先是，莽使中黄门王业领长安市买，贱取于民，民甚患之。业以省费为功，赐爵附城。莽闻城中饥馑，以问业。业曰：“皆流民也。”乃市所卖梁飰肉羹，持入视莽，曰：“居民食咸如此。”莽信之。

九虎

地皇四年（23年）莽拜将军九人，皆以虎为号，号曰“九虎”，将北军精兵数万人东，内其妻子宫中以为质。时省中黄金万斤者为一匮，尚有六十匮，黄门、钩盾、臧府、中尚方处处各有数匮。长乐御府、中御府及都内、平准帑藏钱帛珠玉财物甚众，（师古曰：“御府有令丞，少府之属官也，掌珍物。中御府者，皇后之府藏也。平准令丞属大司农，亦珍货所在也。”）莽愈爱之，赐九虎士人四千钱。众重怨，无鬬意。九虎至华阴回谿，距隘，北从河南至山。于匡持数千弩，乘堆挑战。邓晔将二万馀人从阌郷南出枣街、作姑，破其一部，北出九虎后击之。六虎败走。史熊、王况诣阙归死，莽使使责死者安在，皆自杀；其四虎亡。（师古曰：“六人败走，二人诣阙自杀，四人亡。”）三虎郭钦、陈翚、成重收散卒，保京师仓。（师古曰：“九人之中，六人败走，三人保仓也。京师仓在华阴灌北渭口也。翚音晖。”）

地方官制改革

天凤元年（14年），“莽以周官、王制之文，置卒正、连率、大尹，职如太守；属令、属长，职如都尉。置州牧、部监二十五人。见礼如三公。监位上大夫，各主五郡。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官，其无爵者为尹。”

据有关研究，玆列其可能情况如下：

原汉朝官名	新朝始建国官名	新朝天凤官名	爵位	备注	人数
		州牧		见礼如三公	9
		部监	公	见礼如三公	16
		监		位上大夫，各主五郡	25
太守	大尹	卒正	侯
		连率	伯
		大尹	无爵者
都尉	大尉	属令	子
		属长	男
县令 县长	宰	宰

这次改革将原来郡首长大尹一分为三类：卒正、连率、大尹；都尉则一分为两类：属令、属长。由上文可见，新朝实行的分封制和郡县制是相互结合的，郡县首长与受有茅土的诸侯二合一。实际上五等爵中的侯、伯、子、男（可能还包括附城）的食地皆可能暨郡县，所以新朝所推行的分封制实际上是为郡县制加了一层外衣，其本质仍然是郡县制。

同时，随着六队、六尉等的建立，新朝也派出监察官员对这些队、尉进行监察。天凤四年（17年），选用能吏侯霸等分督六尉、六队，如汉刺史，与三公士郡一人从事。这部分内容详见新朝行政区划。

地皇二年（21年）正月，以州牧位三公，刺举怠解，师古曰：“解读曰懈。”更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史。

以军领政改革

地皇元年（20年）莽见四方盗贼多，复欲厌之，又下书曰：“予之皇初祖考黄帝定天下，将兵为上将军，建华盖，立斗献，内设大将，外置大司马五人，大将军二十五人，偏将军百二十五人，裨将军千二百五十人，校尉万二千五百人，司马三万七千五百人，候十一万二千五百人，当百一十二万五千人，士吏四十五万人，士千三百五十万人，（晋灼曰：“自五大司马至此皆以五乘之也。”师古曰：“晋说非也。从上计之，或五或十，或两或三。”）应恊于易‘弧矢之利，以威天下’。（师古曰：“易下系辞曰：‘弦木为弧，剡木为矢，弧矢之利，以威天下。’言所立将率，以合此意。木弓曰弧。”）予受符命之文，稽前人，将条备焉。”于是置前后左右中大司马之位，赐诸州牧号为大将军，郡卒正、连帅、大尹为偏将军，属令长裨将军，县宰为校尉。乘传使者经历郡国，日且十辈，仓无见谷以给，传车马不能足，赋取道中车马，取办于民。

据有的学者研究，此次官职与军职的对应关系如下：

官职人数 官职 军职 军职人数 5 部监 大司马 5 州牧 大将军 25 125 卒正 偏将军 125 连帅 偏将军 大尹 偏将军 属令 裨将军 1250 属长 裨将军 2203 宰 校尉 12500

五部监 五大司马 东部监 东大司马 南部监 南大司马 西部监 西大司马 北部监 北大司马 中部监 中大司马

此次改革虽然新封许多军职，但大多为官僚冠以将军等名号，故实际上并不是真正的军制改革。

吏禄制度

天凤三年（16年）“五月，莽下吏禄制度，曰：“予遭阳九之阸，百六之会，国用不足，民人骚动，自公卿以下，一月之禄十緵布二匹，（孟康曰：“緵，八十缕也。”师古曰：“緵音子公反。”）或帛一匹。予每念之，未尝不戚焉。今阸会已度，府帑虽未能充，略颇稍给，其以六月朔庚寅始，赋吏禄皆如制度。”四辅公卿大夫士，下至舆僚，凡十五等。僚禄一岁六十六斛，稍以差增，上至四辅而为万斛云。

天凤五年（18年）天下吏以不得奉禄，并为奸利，郡尹县宰家累千金。莽下诏曰：“详考始建国二年胡虏猾夏以来，诸军吏及縁边吏大夫以上为奸利增产致富者，收其家所有财产五分之四，以助边急。”公府士驰传天下，考覆贪饕，开吏告其将，奴婢告其主，几以禁奸，奸愈甚。

保灾令

天凤三年（16年）五月，王莽又曰：

“‘普天之下，莫非王土；率土之賔，莫非王臣。’（师古曰：“莽引小雅北山之诗也。”）盖以天下养焉。周礼膳羞百有二十品，今诸侯各食其同、国、则；（师古曰：“谓公食同，侯伯食国，子男食则也。”）辟、任、附城食其邑；（师古曰：“辟，君也。任，公主也。辟音壁。任音壬。”）公、卿、大夫、元士食其采。（师古曰：“谓因官职而食地也。”）多少之差，咸有条品。岁丰穰则充其礼，有灾害则有所损，与百姓同忧喜也。其用上计时通计，天下幸无灾害者，太官膳羞备其品矣；即有灾害，以什率多少而损膳焉。东岳太师立国将军保东方三州一部二十五郡；南岳太傅前将军保南方二州一部二十五郡；西岳国师宁始将军保西方一州二部二十五郡；北岳国将卫将军保北方二州一部二十五郡；大司马保纳卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉、兆队、右队、中部左洎前七部；（服虔曰：“大司马保此官，皆如郡守也。”晋灼曰：“左与前故特七部。”师古曰：“洎亦臮字也。臮，及也。队音遂。此下并同。”）大司徒保乐卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左队、前队、中部右部有五郡；大司空保予卿、虞卿、共卿、工卿、师尉、列尉、祈队、后队、中部洎后十郡；及六司，六卿，皆随所属之公保其灾害，亦以十率多少而损其禄。郎、从官、中都官吏食禄都内之委者，以太官膳羞备损而为节。诸侯、辟、任、附城、群吏亦各保其灾害。几上下同心，劝进农业，安元元焉。”莽之制度烦碎如此，课计不可理，吏终不得禄，各因官职为奸，受取赇赂以自共给。”

十一公所保内容如下：

十一公	所保州、部、郡	所保卿	所保六尉	所保六队
东岳太师 立国将军	东方三州一部二十五郡
南岳太傅 前将军	南方二州一部二十五郡
西岳国师 宁始将军	西方一州二部二十五郡
北岳国将 卫将军	北方二州一部二十五郡
大司马	中部左洎前七部	纳卿、言卿、仕卿、作卿	京尉、扶尉	兆队、右队
大司徒	中部右部有五郡	乐卿、典卿、宗卿、秩卿	翼尉、光尉	左队、前队
大司空	中部洎后十郡	予卿、虞卿、共卿、工卿	师尉、列尉	祈队、后队

如按有些学者之考证，则上述十一公所保州、部、郡可能如下（其中关于西方州部的争论，请参见新朝行政区划）：

十一公	所保州	所保部	所保郡	备注
东岳太师 立国将军	东方三州	东部	二十五郡
南岳太傅 前将军	南方二州	南部	二十五郡
西岳国师 宁始将军	西方二州	西部	二十五郡
北岳国将 卫将军	北方二州	北部	二十五郡
大司马 大司徒 大司空		中部	二十五郡
合计	九州	五部	一百二十五郡

五等爵制

五等爵制的实行与第一次封爵（西汉居摄三年（8年））

西汉居摄三年（8年），王莽奏请太后实行五等爵制。王莽在奏疏中认为，“明圣之世，国多贤人”，并回顾了历代封国的情况，称“制礼作乐，实考周爵五等，地四等，有明文；殷爵三等，有其说，无其文。孔子曰：‘周监于二代，郁郁乎文哉！吾从周。’臣请诸将帅当受爵邑者爵五等，地四等。”奏可。

其封爵情况为，“封者高为侯伯，次为子男，当赐爵关内侯者更名曰附城，凡数百人。击西海者以“羌”为号，槐里以“武”为号，翟义以“虏”为号。”

经群臣奏，太后诏曰：“进摄皇帝子褒新侯安为新举公，赏都侯临为褒新公，封光为衍功侯。”

第二次封爵（新朝始建国元年正月朔（9年））

新朝始建国元年正月朔（9年），王莽大封爵位。该年秋，“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。”其封爵大致可分为如下几类。

一、王氏宗亲

王莽封子王临为皇太子，王安为新嘉辟。（颜师古曰：“辟，君也。谓之辟者，取为国君之义，音壁。”）封已故子王宇之子六人：千为功隆公，寿为功明公，吉为功成公，宗为功崇公，世为功昭公，利为功著公。

姓名	爵位	亲属关系
王临	（皇太子）	王莽之子
王安	新嘉辟	王莽之子
王千	功隆公	王莽之孙 王宇之子
王寿	功明公	王莽之孙 王宇之子
王吉	功成公	王莽之孙 王宇之子
王宗	功崇公	王莽之孙 王宇之子
王世	功昭公	王莽之孙 王宇之子
王利	功著公	王莽之孙 王宇之子

“封王氏齐缞之属为侯，大功为伯，小功为子，缌麻为男，其女皆为任。男以“睦”、女以“隆”为号焉，皆授印韨。”

地皇二年（21年）正月，新迁王安病死。初，莽为侯就国时，幸侍者增秩、怀能、开明。怀能生男兴，增秩生男匡、女曅，开明生女捷，皆留新都国，以其不明故也。（师古曰：“言侍者或与外人私通所生子女，不可分明也。”）及安疾甚，莽自病无子，为安作奏，使上言：“兴等母虽微贱，属犹皇子，不可以弃。”章视群公，皆曰：“安友于兄弟，冝及春夏加封爵。”于是以王车遣使者迎兴等，封兴为功脩公，匡为功建公，曅为睦脩任，捷为睦逮任。孙功明公寿病死，旬月四丧焉。莽坏汉孝武、孝昭庙，分葬子孙其中。

天凤五年（18年）以直道侯王涉为卫将军。涉者，曲阳侯根子也。根，成帝世为大司马，荐莽自代，莽恩之，以为曲阳非令称，乃追谥根曰直道让公，涉嗣其爵。

地皇元年（20年）七月，大风毁王路堂。复下书曰：

“乃壬午𫗦时，有列风雷雨发屋折木之变，予甚弁焉，予甚栗焉，予甚恐焉。伏念一旬，迷迺解矣。（师古曰：“先言列风雷雨，后言迷乃解矣，盖取舜‘纳于大麓，列风雷雨不迷’以为言也。”）昔符命文立安为新迁王，临国雒阳，为统义阳王。是时予在摄假，谦不敢当，而以为公。其后金匮文至，议者皆曰：‘临国雒阳为统，谓据土中为新室统也，冝为皇太子。’自此后，临久病，虽瘳不平，朝见挈茵舆行。（服虔曰：“有疾以执茵舆之行也。”晋灼曰：“汉仪注皇后、倢伃乘辇，馀者以茵，四人举以行。岂今之板舆而铺茵乎？”师古曰：“晋说非也。此直谓坐茵褥之上，而令四人对举茵之四角，舆而行，何谓板舆乎？”）见王路堂者，张于西厢及后阁更衣中，李竒曰：“张，帐也。”晋灼曰：“更衣中，谓朝贺易衣服处，室屋名也。”又以皇后被疾，临且去本就舍，妃妾在东永巷。（师古曰：“言临侍疾，故去其本所居，而来就此止息，是以妃妾在东永巷也。”）壬午，列风毁王路西厢及后阁更衣中室。昭宁堂池东南榆树大十围，东僵，击东阁，阁即东永巷之西垣也。皆破折瓦坏，发屋拔木，予甚惊焉。又候官奏月犯心前星，厥有占，予甚忧之。伏念紫阁图文，太一、黄帝皆得瑞以仙，后世裦主当登终南山。所谓新迁王者，乃太一新迁之后也。（服虔曰：“太一、黄帝欲令安追继其后也。”）统义阳王乃用五统以礼义登阳上迁之后也。临有兄而称太子，名不正。宣尼公曰：‘名不正，则言不顺，至于刑罚不中，民无错手足。’（师古曰：“论语载孔子对子路之言。错，安置也，音千故反。莽追谥孔子为褒成宣尼公。”）惟即位以来，阴阳未和，风雨不时，数遇枯旱蝗螟为灾，谷稼鲜耗，百姓苦饥，蛮夷猾夏，寇贼奸宄，人民正营，无所错手足。深惟厥咎，在名不正焉。其立安为新迁王，临为统义阳王，几以保全二子，子孙千亿，外攘四夷，内安中国焉。”

二、古帝王及先贤、王氏同族

王莽封孺子婴为定安公，“永为新室賔”，“其以平原、安德、漯阴、鬲、重丘，凡户万，地方百里，为定安公国。立汉祖宗之庙于其国，与周后并，行其正朔、服色。世世以事其祖宗，永以命德茂功，享历代之祀焉。以孝平皇后为定安太后。”并改明光宫为定安馆，定安太后居之。以大鸿胪府为定安公第，皆置门卫使者监领。敕阿乳母不得与语，常在四壁中，至于长大，不能名六畜。后莽以女孙宇子妻之。

王莽又封“黄帝、帝少昊、帝颛顼、帝喾、帝尧、帝舜、帝夏禹、皋陶、伊尹”之后，以及汉后及周后。王莽既称王氏（元城王氏）为黄帝、虞帝之后，又考证“姚、妫、陈、田、王氏凡五姓者，皆黄、虞苗裔，予之同族也。”故“其令天下上此五姓名籍于秩宗，皆以为宗室。世世复，无有所与。其元城王氏，勿令相嫁娶，以别族理亲焉。”又封陈崇、田丰，分别奉胡王后、敬王后。其情况如下：

姓名	爵位	奉祀	位
姚恂	初睦侯	奉黄帝后
梁护	脩远伯	奉少昊后
王千（皇孙）	功隆公	奉帝喾后
刘歆	祁烈伯	奉颛顼后
刘叠（国师刘歆子）	伊休侯	奉尧后
妫昌	始睦侯	奉虞帝后
山遵	裦谋子	奉皋陶后
伊玄	裦衡子	奉伊尹后
刘婴	定安公	汉后	位为賔
姬党	章平公（原封卫公）	周后	位为賔
孔弘	章昭侯（原封宋公）	殷后	位为恪
姒丰	章功侯	夏后	位为恪
姬就	裦鲁子（已前定）	周公后
孔钧	裦成子（已前定）	宣尼公后
陈崇	统睦侯	奉胡王后
田丰	世睦侯	奉敬王后

三、大臣

王莽按照哀章所献金匮内记录的姓名立十一公。其中“四辅，位上公。”十一公列表如下：

分类	新朝爵位	新朝官职	姓名	原汉朝爵位	原汉朝官职
四辅	安新公	太师	王舜	安阳侯	太傅、左辅、骠骑将军
四辅	就新公	太傅	平晏	就德侯	大司徒
四辅	嘉新公	国师	刘歆	红休侯	少阿、羲和、京兆尹
四辅	美新公	国将	哀章
三公	承新公	大司马	甄邯	承阳侯	太保、后承
三公	章新公	大司徒	王寻	丕进侯
三公	隆新公	大司空	王邑	成都侯	步兵将军
四将	广新公	更始将军	甄丰	广阳侯	大阿、右拂、大司空、卫将军
四将	奉新公	卫将军	王兴
四将	成新公	立国将军	孙建	成武侯	轻车将军
四将	崇新公	前将军	王盛

这十一公中，“王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽案符命求得此姓名十馀人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。”

“天下牧守皆以前有翟义、赵明等领州郡，怀忠孝，封牧为男，守为附城。又封旧恩戴崇、金涉、箕闳、杨并等子皆为男。”

始建国四年（12年），“改十一公号，以“新”为“心”，后又改“心”为“信”。”

此后，王莽又对在位大臣时有封爵。如天凤四年（17年）五月，莽曰：“保成师友祭酒唐林、故谏议祭酒琅邪纪逡，孝弟忠恕，敬上爱下，博通旧闻，德行醇备，至于黄发，靡有愆失。其封林为建德侯，逡为封德侯，位皆特进，见礼如三公。赐弟一区，钱三百万，授几杖焉。”

四、诸侯及四夷

同时，“令诸侯立大夫人、夫人、世子，亦受印韨。”又曰：“天无二日，土无二王，百王不易之道也。汉氏诸侯或称王，至于四夷亦如之，违于古典，缪于一统。其定诸侯王之号皆称公，及四夷僭号称王者皆更为侯。”

比如《汉书》记述始建国元年四月徐郷侯刘快起兵反叛时，提到“快兄殷，故汉胶东王，时改为扶崇公。”

始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。”汉诸侯王自此削公为民。

始建国二年（10年）十一月，立国将军孙建鉴于原汉朝刘氏在各地作乱，建议“诸刘为诸侯者，以户多少就五等之差；其为吏者皆罢，待除于家。”王莽曰：“可。嘉新公国师以符命为予四辅，明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等凡三十二人皆知天命，或献天符，或贡昌言，或捕告反虏，厥功茂焉。诸刘与三十二人同宗共祖者勿罢，赐姓曰王。”“唯国师以女配莽子，故不赐姓。改定安太后号曰黄皇室主，绝之于汉也。”

五、功臣

新朝始建国元年（9年）秋，“五威将奉符命，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。”五威将“北出者，至匈奴庭，授单于印，改汉印文，去“玺”曰“章”。单于欲求故印，陈饶椎破之，语在匈奴传。单于大怒，而句町、西域后卒以此皆畔。饶还，拜为大将军，封威德子。”始建国二年（10年），“五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。”

地皇元年（20年）钜鹿男子马适求等谋举燕赵兵以诛莽，大司空士王丹发觉以闻。莽遣三公大夫逮治党与，连及郡国豪杰数千人，皆诛死。封丹为辅国侯。

地皇二年（21年）上谷储夏自请愿说瓜田仪，莽以为中郎，使出仪。仪文降，未出而死。（师古曰：“上文书言降，而身未出。”）莽求其尸葬之，为起冢、祠室，谥曰瓜宁殇男，几以招来其馀，然无肯降者。

地皇三年（22年）冬，无盐索卢恢等举兵反城。廉丹、王匡攻拔之，斩首万馀级。莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十馀人。

地皇三年（22年）赤眉别校董宪等众数万人在梁郡，王匡欲进击之，廉丹以为新拔城罢劳，当且休士养威。匡不听，引兵独进，丹随之。合战成昌，兵败，匡走。丹使吏持其印韨节付匡曰：“小儿可走，吾不可！”遂止，战死。校尉汝云、王隆等二十馀人别鬬，闻之，皆曰：“廉公已死，吾谁为生？”驰犇贼，皆战死。莽伤之，下书曰：“惟公多拥选士精兵，众郡骏马仓谷帑藏皆得自调，忽于诏策，离其威节，骑马呵噪，为狂刃所害，乌呼哀哉！赐谥曰果公。”

授诸侯茅土（新朝始建国四年，即12年）

始建国四年（12年），王莽至明堂，授诸侯茅土：

（王莽）下书曰：“予以不德，袭于圣祖，为万国主。思安黎元，在于建侯，分州正域，以美风俗。追监前代，爰纲爰纪。惟在尧典，十有二州，卫有五服。诗国十五，抪遍九州。（师古曰：“谓周南、召南、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、郐、曹、豳、鲁、商，凡十五国也。一曰，周南、召南、邶、鄘、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、郐、曹、豳，是为十五国。”）殷颂有‘奄有九有’之言。禹贡之九州无并、幽，周礼司马则无徐、梁。帝王相改，各有云为。或昭其事，或大其本，厥义箸明，其务一矣。昔周二后受命，故有东都、西都之居。予之受命，盖亦如之。其以洛阳为新室东都，常安为新室西都。邦畿连体，各有采任。州从禹贡为九，爵从周氏有五。诸侯之员千有八百，附城之数亦如之，以俟有功。诸公一同，有众万户，土方百里。侯伯一国，众户五千，土方七十里。子男一则，众户二千有五百，土方五十里。附城大者食邑九成，众户九百，土方三十里。自九以下，降杀以两，至于一成。（如淳曰：“十里为成。”）五差备具，合当一则。今已受茅土者，公十四人，侯九十三人，伯二十一人，子百七十一人，男四百九十七人，凡七百九十六人。附城千五百一十一人。九族之女为任者，八十三人。及汉氏女孙中山承礼君、遵德君、脩义君更以为任。十有一公，九卿，十二大夫，二十四元士。定诸国邑采之处，使侍中讲礼大夫孔秉等与州部众郡晓知地理图籍者，共校治于寿成朱鸟堂。予数与群公祭酒上卿亲听视，咸已通矣。夫褒德赏功，所以显仁贤也；九族和睦，所以褒亲亲也。予永惟匪解，思稽前人，将章黜陟，以明好恶，安元元焉。”以图簿未定，未授国邑，且令受奉都内，月钱数千。诸侯皆困乏，至有庸作者。

据王莽该书及天凤三年（16年）五月的《保灾令》，列诸侯食地于下表：

爵位/官职			食地等级
爵位	诸侯	公	同
		侯	国
		伯	国
		子	则
		男	则
	辟		邑
	任		邑
	附城		邑
官职	公		采
	卿		采
	大夫		采
	元士		采

更授诸侯茅土（天凤四年，即17年）

天凤四年（17年）六月，更授诸侯茅土于明堂，曰：“予制作地理，建封五等，考之经蓺，合之传记，通于义理，论之思之，至于再三，自始建国之元以来九年于兹，迺今定矣。予亲设文石之平，陈菁茅四色之土，（师古曰：“尚书禹贡‘苞匦菁茅’，儒者以为菁，菜名也，茅，三脊茅也。而莽此言以菁茅为一物，则是谓善茅为菁茅也。土有五色，而此云四者，中央之土不以封也。菁音精。”）钦告于岱宗泰社后土、先祖先妣，以班授之。各就厥国，养牧民人，用成功业。其在縁边，若江南，非诏所召，遣侍于帝城者，纳言掌货大夫且调都内故钱，予其禄，公岁八十万，侯伯四十万，子男二十万。”然复不能尽得。莽好空言，慕古法，多封爵人，性实遴啬，托以地理未定，故且先赋茅土，用慰喜封者。