國民大會

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國民大會是依據1947年制定的《中華民國憲法》,代表中華民國全國國民中樞行使政權的機構,曾為中華民國五權憲政體制中的最高權力機關。其功能與朴正熙時代的南韓國會(統一主體國民會議)、中華人民共和國全国人民代表大会北韓最高人民會議、前蘇聯最高蘇維埃社會主義國家國會類似。2005年6月7日,國民大會通過立法院修憲提案,凍結此機構,改變了中華民國憲政體制的架構。

法理上,《中華民國憲法》原文雖未改動,但依據中華民國政府播遷臺灣後所修訂的《中華民國憲法增修條文》,憲法半數本文已經停止實施,將國民大會的職權轉移到其他機構或直接交付人民來行使;但因為《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一[1],所以與國民大會相關的《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》、《國民大會同意權行使法》等相關法律仍然沒有廢止[2]

背景[编辑]

南京国民大会堂于1946年
南京国民大会堂侧“国民大会”牌坊

國民大會孙中山提出。在中華民國憲法的設計中,孫中山認為,「政」是眾人之事,「治」是管理,「政治」亦即管理眾人之事。照此,他將政府的功能分為政權治權。人民有選舉罷免創制複決四種政權,而治權則由五院(行政院立法院司法院監察院考試院)行使,提供人民必要的協助。其中,關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權交由國民大會行使,並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來,人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權,進而控制政府施政的治權,使得政權與治權之間達到平衡,人民權益不受政府侵害,人民也得以享受政府所提供的一切功能。

桂宏誠認為國民大會為孫中山規劃中的政權機關,代表人民主權,他們委託專門人員,組成立法院,進行立法[3]。由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論,李鴻禧等人認為這接近於民主集中制[4][5]

历史[编辑]

制宪国民大会[编辑]

政府于1936年5月5日先公布了《中華民國憲法草案》(五五宪草),1937年7月公布了《国民大会代表选举法》,并开始国大代表选举。原定于1936年召开首次中華民國国民大会,因当时东北和华北沦陷区代表选举困难被推迟。

毛澤東曾主張以國民大會為人民主權機關,實施民主集中制[6]。在1937年,他要求依照孫中山的原始設計,召開國民大會[7]

1946年初,政治协商会议决定,在增选代表、政府改组、宪草修正完成后,召开制宪国民大会

当年,国共内战开始爆发。1946年10月11日,国民政府宣布于11月12日召开制宪国大,中国共产党民盟等党派退出参加。大会为等待第三方面提交名单而延期三天,1946年11月15日召开大会,与会者基本上是1936年国大代表,通过了《中華民國憲法》,也被称为“制憲國民大會[8]

行憲國民大會[编辑]

1947年11月21日至11月23日,全国同时举行国大代表选举。1948年3月29日至5月1日正式召开行宪后第一届国民大会,選舉中華民國總統副總統,被称为“行憲國民大會”。

法定職權[编辑]

国民大会问题始末
法案 国民大会组成 集会频率 职权
五五宪草 民选国大代表 3年一次 政权机关
期成宪草 代表大会及议政会 3年一次 政权,治权机关
政协宪草 中央地方议会组合 3年一次 选举机关
民国宪法 民选国大代表 6年一次 政权机关(创复延宕)
增修条文 民选国大代表 4年一次→不定期(一月為限) 行使政权

依據《中華民國憲法》第二十七條(1947年南京),國民大會之職權如下:

一、選舉總統、副總統。
二、罷免總統、副總統。
三、修改憲法。
四、複決立法院所提之憲法修正案。
關於創制複決兩權,除前項第三、第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時,由國民大會制定辦法並行使之。

隨後國民大會之職權作了多次修正。憲法增修條文第一條第二項規定:

一、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。
二、依增修條文第四條第五項之規定,複決立法院所提之領土變更案。
三、依增修條文第二條第十項之規定,議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

國民大會自2005年凍結之後,上述職權已經分別轉至立法院、憲法法庭(司法院)或是交由公民投票複決。

歷屆國大與集會[编辑]

歷屆國大[编辑]

國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行,另依第三十條有關規定,得召集臨時會。然而預定改選的1953年,第一屆國大代表因原選區除臺灣、金門、馬祖與大陳外無法辦理選舉而全體無限期延任,曾被譏為「萬年國代」。

歷屆國大:

第三屆國民大會代表任期至2000年(民國八十九年)5月19日止。按照第六次修憲後之中華民國憲法增修條文(2000年4月25日公布),國民大會組織變更如下:國民大會代表為三百人,在立法院提出憲法修正案、領土變更案,或提出總統、副總統彈劾案時,於三個月內採比例代表制選出,國民大會於選舉結果確認後十日內集會,集會以一個月為限,國民大會代表任期與集會期間相同,即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。

國民大會凍結後,2012年3月第8屆立法院院會由台灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案,目前正在審查中。

國大歷次集會[编辑]

國民大會首長[编辑]

国民大会秘書長[编辑]

國民大會設秘書處處理會務,並設秘書長一人。1996年國民大會設議長前,秘書長爲其事實上的「常任首長」,對外代表國民大會。2003年,國民大會未集會期間之業務依法移交至立法院,秘書處和秘書長改於任務型國民大會集會時臨時設立。歷任秘書長除洪蘭友外均爲國大代表。

  • 歷任國民大會秘書長
    • 洪蘭友:1947.11.22 - 1958.9.28 (代理至1948.4.6)
    • 谷正綱:1959.12.15 - 1966.6.16 (代理至1960.2.29)
    • 郭澄:1966.6.16 - 1972.6.10 (代理至1972.2.28)
    • 陳建中:1972.6.10 - 1976.9.20 (代理)
    • 郭澄:1976.9.20 - 1980.9.29 (代理至1978.2.24)
    • 何宜武:1980.10 - 1990.9 (代理至1984.2.25)
    • 朱士烈:1990.9 - 1992.1 (代理至1991.4.11)
    • 陳金讓:1992.1.31 - 1996.9 (代理至1992.3.26)
    • 陳川:1996.9 - 2003.5.19 (代理至1997.5)
    • 錢林慧君:2005.5.26 - 31 (代理)
    • 葉俊榮:2005.5.31 - 6.7[9]

國民大會議長[编辑]

第一屆、第二屆國民大會採「主席團制」,集會時由代表互選主席85人組成主席團,輪流主持會議。依1994年中華民國憲法增修條文規定,第三屆國民大會設議長、副議長各1人,由代表互選產生。2000年修憲規定國大復採主席團制,故2005年任務型國民大會不設議長、副議長。

  • 歷任國民大會議長

歷次修憲[编辑]

原國民大會秘書處(位於臺北市中正區中華路,此處現為臺北市立國樂團使用)

國民大會第一次會議經由修憲程序,在1948年4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》,同年由國民政府公佈施行,並且優於憲法而適用,使得南京憲法於公布後不久即無法真正落實。國民政府遷台後,憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第一屆國大代表的退職,並開始遴選新任國代以及調整憲法,其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成六次憲法增修。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正:

國民大會首次於1991年4月,在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下,制定中華民國憲法增修條文十條(今為11條)。
1991年確認兩岸分治之事實,區隔台澎金馬自由地區與大陸地區;並廢止動員戡亂時期臨時條款。
1992年監察委員改由總統提名產生。
1992年通過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。
1994年為「原住民」正名。
1997年通過精簡台灣省政府的組織層級,稱為凍省
1997年取消立法院之閣揆同意權,總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。
1999年國代通過延任案,立法委員連任數月,而國代則延任兩年,引來輿論嘩然。後司法院大法官宣布違憲無效。
2000年更改立法院組織,以及將國民大會虛級化甚至之後廢除,皆朝向單一院制國會體制。

任務型國代[编辑]

隨著中華民國政治發展,選舉總統的權限由國民大會下放至全體人民,國大亦不再常設,因需選舉,任務完成隨即解散。2004年8月,憲政史上首次立法院修憲院會,以198位出席立委全數贊成,三讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案,將廢除國民大會,未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案,將交由公民投票複決。此修憲案須經過選出的國大代表複決通過,才正式生效。因此2005年5月選舉的國大代表,是最後一屆,被稱為「任務型國大代表」。

2005年6月,任務型國大以249票贊成,48票反對,跨過修憲門檻的225票,複決通過了憲法增修條文修憲案共六個條文,包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。

第一條規定公投複決入憲、凍結國民大會;
第十二條訂定公民複決門檻;
第二條、第五條及第八條是配合廢除國大後的職權移轉;
第四條則是國會(立法院)改革條款及總統彈劾流程修正

同年6月10日公布前述條文,國民大會走入歷史。

國民大會凍結後的憲法[编辑]

國民大會凍結之後,與國大職權相關的憲法則修正如下:

  • 憲法修改權利原本由國民大會議決,國大廢除後將交由公民投票表決。
  • 總統彈劾案原本由立法院向國民大會提出,國大廢除後改由司法院大法官組成憲法法庭審理之。增訂大法官審理彈劾案職權,並凍結監察院彈劾正、副總統規定。
  • 立法委員席次自第七屆起由225席減為113席,任期四年,連選得連任;選舉方式改採單一選區兩票制,婦女保障名額不低於二分之一。
  • 中華民國領土範圍原本由國民大會議決,國大廢除後將交由公民投票表決。領土變更案於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,始得變更。
  • 憲法修正程序改為須經立法院立法委員四分之一提議,四分之三出席,以及出席委員四分之三決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之。

原国民大会性质与法学界评价[编辑]

原国民代表大会是代表人民监督政府的权力机关,立法院是政府的立法机关,很多专家学者[谁?]对五权宪法存在认识上的偏差,因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡,而是五权共治,前提是一个全能的政府拥有五个职能机构,分别是立法机构,司法机构,行政机构,考试机构,监察机构。

立法委员同国民代表的区别一是前者是政府官员,后者是民意代表,二是前者是选区选举,后者是按照人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制的立法院,把众议院提升到了国家权力产生机构的位置。

国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构,负责选举罢免创制复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权,治权分离的思想,即国大有权,政府万能[11]。在这个思想下,国民大会不能视为有立法权的议会,而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会,并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯,无须互相负责,仅需对国大负责,以达到政府万能的目的。有学者认为[12],孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位,作为议会,则它人数太多,议事效率低下;作为选举人团,它的人数又太少,难以代表四亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。

后国共政治协商会议宪草采取中共建议[13],则将国民大会虚化,各省议会合为无形国民大会,即联邦制。但在各方对联邦制的反对下,张君劢重新设计了宪草,巧妙地限制了国民大会职权,将其开会次数减为六年一次且创制复决权被变相拖延。这是减小国民大会权限,且绕过联邦制的折衷办法。

有观点认为[14],国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的,国大既为全体国民选举,而权力较少,将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权,导致国家因频繁修宪而政局动荡,即有学者所谓其“成事不足,败事有余”[15]。1948年第一届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权,后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。但国民大会作为一个过渡性民意机构,为直接民选提供了一部最佳的预备宪法。直接民选后国民大会可变为全民,但宪法仍可基本维持原样不必大改。因此现在,国大已经被冻结,而改由人民直选,即中華民國管理下的全体国民参加的国民大会。

但亦有觀點[16] 認為:憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據,亦是憲法本文的一部分,且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託,……依據孫中山先生創立中華民國之遺教,……制定本憲法」,至今日國民大會虛設化、立法院獨大治權一相比較,似有違憲之疑慮。

參考資料[编辑]

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  1. ^ 見中華民國八十九年憲法增修條文序言,“為因應國家統一前之需要,”“增修本憲法條文如左”。
  2. ^ 立法院法律系統
  3. ^ 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》:「眾所皆知,孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權,政府有能』,但若從負面來表述,未嘗不也意味『人民應該有權,但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權,即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關,實亦即為象徵主權在民的機關,而立法則被歸為政府治能,故成為以院為名稱的治權機關。其次,國民大會的組成分子稱代表,已不若國會議員稱議員,此一改變,也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的,立法院的組成份子稱委員,則與孫中山設計中的立法院為專家立法,且屬政府權能的治權有關。且稱委員,也意味了並非由國民直接選舉產生,而是受國民大會委託,專責立法的人員,故不是象徵主權在民的機關。」
  4. ^ 李鴻禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由時報. 2003-9-23 [2014年1月15日] (中文(台灣)‎). 
  5. ^ 林濁水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症:民進黨兩岸戰略系列十二. 想想論壇. 2013-8-23 [2014年1月15日] (中文(台灣)‎). 
  6. ^ 《毛澤東選集》卷1〈反对日本进攻的方针、办法和前途〉(1937年7月23日):「抗日是一件大事,少數人斷乎幹不了。勉強幹去,只有貽誤。政府如果是真正的國防政府,它就一定要依靠民眾,要實行民主集中制。它是民主的,又是集中的;最有力量的政府是這樣的政府。國民大會要是真正代表人民的,要是最高權力機關,要掌管國家的大政方針,決定抗日救亡的政策和計劃。」
  7. ^ 《毛澤東選集》卷2〈和英国记者贝特兰的谈话〉(1937年10月25日):「為應付當前的緊急狀態,我們提議召集臨時國民大會。這個大會的代表,應大體上採用孫中山先生在一九二四年的主張,由各抗日黨派、抗日軍隊、抗日民眾團體和實業團體,按照一定比例推選出來。這個大會的職權,應是國家的最高權力機關,由它決定救國方針,通過憲法大綱,並選舉政府。我們認為抗戰已到了緊急的轉變關頭,只有迅速召集這種有權力而又能代表民意的國民大會,才能一新政治面目,挽救時局危機。這一提議我們正在向國民黨交換意見,希望得到他們的同意。」
  8. ^ 李炳南,政治协商会议与国共谈判,永业出版社
  9. ^ 國民大會歷次會議實錄
  10. ^ 國民大會歷次會議實錄
  11. ^ 五权宪法,国父全集
  12. ^ 南京国民大会堂 见证中国宪政梦的夭折 “如果将其视作代表民意行使民权的集会议事机关,两千多个代表,规模太过庞大,难以正常行使职权。但如果将此看作是直接民权的代表,其人数又太少,缺乏代表性,反而不如直接全民选举。”
  13. ^ 政治协商会议纪实,重庆出版社,1989
  14. ^ 邓丽兰:从“国民大会”观民国政制的演变
  15. ^ 国民大会的理论与实践
  16. ^ 陳慈陽,憲法學,元照出版公司,2004

參見[编辑]

外部鏈結[编辑]