國民大會
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國民大會是依據1947年制定的《中華民國憲法》，代表中華民國全國國民於中樞行使「政權」的機構，為中華民國五權憲政體制中的最高權力機關，類似於中華人民共和國的全国人民代表大会。2005年6月7日，國民大會通過立法院修憲提案，凍結此機構，改變了中華民國憲政體制的架構。
在法理上，《中華民國憲法》原文並雖未改動，但依據中華民國政府播遷台灣後所修訂的《中華民國憲法增修條文》，憲法半數本文已經停止實施，將國民大會的職權轉移到其他機構或直接交付人民來行使；但因為《中華民國憲法增修條文》的有效期限為國家統一前[1]，所以《國民大會組織法》、《國民大會職權行使法》以及《國民大會同意權行使法》仍然沒有廢止[2]。
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背景 [编辑]
“国民大会”原係孙中山提出。在中華民國憲法的設計中，孫中山認為，「政」是眾人之事，「治」是管理，「政治」亦即管理眾人之事。照此，他將政府的功能分為政權與治權。人民有選舉、罷免、創制、複決四種政權，而治權則由五院（行政院、立法院、司法院、監察院、考試院）行使，提供人民必要的協助。其中，關於監督政府、領土主權及修改憲法等中央政權則是交由國民大會行使，並將國民大會的憲法層級置於五院之上。如此一來，人民透過選舉國民大會的代表於中央機關行使政權，進而控制政府施政的治權，使得政權與治權之間達到平衡，人民權益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。
历史 [编辑]
制宪国民大会 [编辑]
政府于1936年5月5日先公布了《中華民國憲法草案》（五五宪草），1937年7月公布了《国民大会代表选举法》，并开始国大代表选举。原定于1936年召开首次中華民國国民大会，因当时东北和华北沦陷区代表选举困难被推迟。1946年初，政治协商会议决定，在增选代表、政府改组、宪草修正完成后，召开制宪国民大会。
当年，国共内战开始爆发。1946年10月11日，国民政府宣布于11月12日召开制宪国大，中国共产党、民盟等党派退出参加。大会为等待第三方面提交名单而延期三天，1946年11月15日召开大会，与会者基本上是1936年国大代表，通过了《中華民國憲法》，也被称为“制憲國民大會”[3]。
行憲國民大會 [编辑]
1947年11月21日至11月23日，全国同时举行国大代表选举。1948年3月29日至5月1日正式召开行宪后第一届国民大会，選舉中華民國總統和副總統，被称为“行憲國民大會”。
法定職權 [编辑]
| 国民大会问题始末 | |||
|---|---|---|---|
| 法案 | 国民大会组成 | 集会频率 | 职权 |
| 五五宪草 | 民选国大代表 | 3年一次 | 政权机关 |
| 期成宪草 | 代表大会及议政会 | 3年一次 | 政权，治权机关 |
| 政协宪草 | 中央地方议会组合 | 3年一次 | 选举机关 |
| 民国宪法 | 民选国大代表 | 6年一次 | 政权机关（创复延宕） |
| 增修条文 | 民选国大代表 | 4年一次→不定期(一月為限) | 行使政权 |
依據《中華民國憲法》第二十七條（1947年南京），國民大會之職權如下：
- 一、選舉總統、副總統。
- 二、罷免總統、副總統。
- 三、修改憲法。
- 四、複決立法院所提之憲法修正案。
隨後國民大會之職權作了多次修正。憲法增修條文第一條第二項規定：
- 一、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定，複決立法院所提之憲法修正案。
- 二、依增修條文第四條第五項之規定，複決立法院所提之領土變更案。
- 三、依增修條文第二條第十項之規定，議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。
國民大會自2005年凍結之後，上述職權已經分別轉至立法院、憲法法庭（司法院）或是交由公民投票複決。
歷屆國大與集會 [编辑]
歷屆國大 [编辑]
國民大會之集會原依憲法規定於每屆總統任滿前九十日舉行，另依第三十條有關規定，得召集臨時會。然而，1949年國民政府遷台後，來自大陸的第一屆國大代表因為無法重新選舉而無限期延任，曾被譏為「萬年國代」。
- 歷屆國大：
- 第一屆國民大會（1948—1991）計舉行會議八次，另舉行臨時會二次。
- 第二屆國民大會（1992—1995）計舉行會議一次，另舉行臨時會四次。
- 第三屆國民大會（1996—2000）共舉行會議五次；
- 「任務型」國民大會（2005）共舉行會議一次。
第三屆國民大會代表任期至2000年（民國八十九年）5月19日止。按照第六次修憲後之中華民國憲法增修條文（2000年4月25日公布），國民大會組織變更如下：國民大會代表為三百人，在立法院提出憲法修正案、領土變更案，或提出總統、副總統彈劾案時，於三個月內採比例代表制選出，國民大會於選舉結果確認後十日內集會，集會以一個月為限，國民大會代表任期與集會期間相同，即俗稱任務型國民大會。其職權為複決立法院所提憲法修正案、領土變更案及議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。
國民大會凍結後，2012年3月第8屆立法院院會由台灣團結聯盟黨團提出上述三法的廢止案，目前正在審查中。
國大歷次集會 [编辑]
- 第一屆國民大會（1948—1991）
- 「任務型」國民大會（2005）
历届国民大会议长 [编辑]
第三屆國民大會起，增設議長、副議長各1人。
- 第三屆國民大會議長
- 任務型國民大會議長
- 葉菊蘭（2005.5.17-2005.6.7）
歷次修憲 [编辑]
國民大會第一次會議經由修憲程序，在1948年4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》，同年由國民政府公佈施行，並且優於憲法而適用，使得南京憲法於公布後不久即無法真正落實。國民政府遷台後，憲法的適用性以及國民大會的職權逐漸受到質疑。於是在1991年確立了第一屆國大代表的退職，並開始遴選新任國代以及調整憲法，其後歷屆國大於1991年、1992年、1994年、1997年、1999年與2000年共完成六次憲法增修。對於國家中央的行政體制以及憲法內容作了多次修正：
- 國民大會首次於1991年4月，在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構原則下，制定中華民國憲法增修條文十條（今為11條）。
- 1991年確認兩岸分治之事實，區隔台澎金馬自由地區與大陸地區；並廢止動員戡亂時期臨時條款。
- 1992年監察委員改由總統提名產生。
- 1992年通過總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉。
- 1994年為「原住民」正名。
- 1997年通過精簡台灣省政府的組織層級，稱為凍省。
- 1997年取消立法院之閣揆同意權，總統任命行政院院長不必經立法院同意。賦予立法院倒閣權與總統被動解散國會權。
- 1999年國代通過延任案，立法委員連任數月，而國代則延任兩年，引來輿論嘩然。後司法院大法官宣布違憲無效。
- 2000年更改立法院組織，以及將國民大會虛級化甚至之後廢除，皆朝向單一院制國會體制。
任務型國代 [编辑]
隨著中華民國政治發展，選舉總統的權限由國民大會下放至全體人民，國大亦不再常設，因需選舉，任務完成隨即解散。2004年8月，憲政史上首次立法院修憲院會，以198位出席立委全數贊成，三讀通過「國會改革、公投入憲」憲法增修條文修正提案。依此次立法院通過的修憲提案，將廢除國民大會，未來立法院通過的憲法修正案、領土變更案，將交由公民投票複決。此修憲案須經過選出的國大代表複決通過，才正式生效。因此2005年5月選舉的國大代表，是最後一屆，被稱為「任務型國大代表」。
2005年6月，任務型國大以249票贊成，48票反對，跨過修憲門檻的225票，複決通過了憲法增修條文修憲案共六個條文，包括國會改革案、公民複決、廢除國民大會等三大議題。
- 第一條規定公投複決入憲、凍結國民大會；
- 第十二條訂定公民複決門檻；
- 第二條、第五條及第八條是配合廢除國大後的職權移轉；
- 第四條則是國會（立法院）改革條款及總統彈劾流程修正
同年6月10日公布前述條文，國民大會走入歷史。
國民大會凍結後的憲法 [编辑]
國民大會凍結之後，與國大職權相關的憲法則修正如下：
- 憲法修改權利原本由國民大會議決，國大廢除後將交由公民投票表決。
- 總統彈劾案原本由立法院向國民大會提出，國大廢除後改由司法院大法官組成憲法法庭審理之。增訂大法官審理彈劾案職權，並凍結監察院彈劾正、副總統規定。
- 立法委員席次自第七屆起由225席減為113席，任期四年，連選得連任；選舉方式改採單一選區兩票制，婦女保障名額不低於二分之一。
- 中華民國領土範圍原本由國民大會議決，國大廢除後將交由公民投票表決。領土變更案於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，始得變更。
- 憲法修正程序改為須經立法院立法委員四分之一提議，四分之三出席，以及出席委員四分之三決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。
原国民大会性质与法学界评价 [编辑]
原国民代表大会是代表人民监督政府的权力机关，立法院是政府的立法机关，很多专家学者对五权宪法存在认识上的偏差，因为五权宪法中的五权不是五权分立相互制衡，而是五权共治，前提是一个全能的政府拥有五个职能机构，分别是立法机构，司法机构，行政机构，考试机构，监察机构。
立法委员同国民代表的区别一是前者是政府官员，后者是民意代表，二是前者是选区选举，后者是按照人口比例选举出来的。相当于把美国三权分立中的参议院打造成了一院制的立法院，把众议院提升到了国家权力产生机构的位置。
国民大会的性质一直是法学界争论的焦点。孙中山在《五权宪法》书中将其作为政权机构，负责选举罢免创制复决。他的原始构想是将其作为类似美国选举人团性质的非议会组织。孙中山提出了政权，治权分离的思想，即国大有权，政府万能[4]。在这个思想下，国民大会不能视为有立法权的议会，而是一个掌握政权的机构。孙中山又把立法院作为议会，并由国民大会选举产生。五院之间互不牵扯，无须互相负责，仅需对国大负责，以达到政府万能的目的。有学者认为[5]，孙中山设想的国民大会处于一个尴尬的地位，作为议会，则它人数太多，议事效率低下；作为选举人团，它的人数又太少，难以代表四亿国民。且立法院间接民选又失去议会的直接民意基础。
后国共政治协商会议宪草采取中共建议[6]，则将国民大会虚化，各省议会合为无形国民大会，即联邦制。但在各方对联邦制的反对下，张君劢重新设计了宪草，巧妙地限制了国民大会职权，将其开会次数减为六年一次且创制复决权被变相拖延。这是减小国民大会权限，且绕过联邦制的折衷办法。
有观点认为[7]，国民大会只有选举罢免总统权和修宪权是危险的，国大既为全体国民选举，而权力较少，将致使其频繁运用修宪权以扩大自身职权，导致国家因频繁修宪而政局动荡，即有学者所谓其“成事不足，败事有余”[8]。1948年第一届国大召开时即有张知本等人要求修宪扩大职权，后播迁台湾又出现国民大会代表自肥案。但国民大会作为一个过渡性民意机构，为直接民选提供了一部最佳的预备宪法。直接民选后国民大会可变为全民，但宪法仍可基本维持原样不必大改。因此现在，国大已经被冻结，而改由人民直选，即中華民國管理下的全体国民参加的国民大会。
但亦有觀點[9] 認為：憲法前言在整部憲法中可以做為憲法解釋與適用之依據，亦是憲法本文的一部分，且具憲法效力與拘束力之性質。然憲法前言所云之「中華民國國民大會受全體國民之付託，……依據孫中山先生創立中華民國之遺教，……制定本憲法」，至今日國民大會虛設化、立法院獨大治權一相比較，似有違憲之疑慮。
參考資料 [编辑]
- ^ 見中華民國八十九年憲法增修條文序言，“為因應國家統一前之需要，”“增修本憲法條文如左”。
- ^ 立法院法律系統
- ^ 李炳南，政治协商会议与国共谈判，永业出版社
- ^ 五权宪法，国父全集
- ^ 南京国民大会堂 见证中国宪政梦的夭折 “如果将其视作代表民意行使民权的集会议事机关，两千多个代表，规模太过庞大，难以正常行使职权。但如果将此看作是直接民权的代表，其人数又太少，缺乏代表性，反而不如直接全民选举。”
- ^ 政治协商会议纪实，重庆出版社，1989
- ^ 邓丽兰：从“国民大会”观民国政制的演变
- ^ 国民大会的理论与实践
- ^ 陳慈陽，憲法學，元照出版公司，2004
參見 [编辑]
- 制宪国民大会
- 中華民國憲法
- 全国人民代表大会
- 国民参政会、政治协商会议
- 立法院、监察院
- 南京国民大会堂（中華民國在大陸時期國民大會開會地點）
- 臺北公會堂（中山樓落成前國民大會在臺灣的開會地點）
- 中山樓 (陽明山)（1966年後國民大會在臺灣的開會地點）
- 中華民國國會在臺灣之全面選舉與罷免
外部鏈結 [编辑]
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