中華民國憲法

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《中華民國憲法》本文第一頁

中華民國憲法》是中華民國根本法,擁有最高位階的法律權力。民國35年(1946年)12月25日代表四億五千萬中國人民的制憲國民大會代表南京議決通過,民國36年(1947年)1月1日由國民政府公布、同年12月25日施行。內容除前言外,全文共175條、計分14章。憲法本文的主要特色為彰顯三民主義主權在民的理念,明定人民自由權利的保障,規定五權分立中央政府體制及地方自治制度,明示中央與地方權限劃分採取均權制度,並明列基本國策等[1]。由於國共內戰的爆發,導致中華民國在民國38年(1949年)後的治權僅及於臺澎金馬等地國民大會在民國80年(1991年)於憲法本文之外增訂《中華民國憲法增修條文》、並凍結部分憲法本文以因應當前國情。

制憲沿革[編輯]

民國初年立憲[編輯]

 
 
北洋政府 中華民國臨時約法
 
國民政府
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
訓政時期約法
 
 
 
 
 
 
袁記約法
 
天壇憲草
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
五五憲草
 
 
 
 
安福憲法
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
期成憲草
 
 
 
 
曹錕憲法
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
政協憲草
 
 
 
 
民國憲法案
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
中華民國憲法

中華民國建國時,一切法律制度都還沒有健全,國家仍然處於動亂之中,在這個情況下,孫中山於民國元年(1912年)3月11日公布《中華民國臨時約法》作為國家的臨時基本法。它在中國歷史中第一次將「主權在民」的思想立入法規。

民國2年(1913年)中華民國第一屆國會提出了《中華民國憲法草案》(又稱天壇草案),這部草案的基礎是臨時約法,其中的規定使當時掌權的袁世凱非常不滿,因此他不讓國會討論這部草案,相反地,他於民國3年(1914年)將國會解散,於5月1日公布自己的《中華民國約法》(袁記約法)。民國8年(1919年)段祺瑞執政期間提出過一部《中華民國憲法草案》(八年草案),民國12年(1923年)曹錕任中華民國大總統期間公布一部《中華民國憲法》(曹錕憲法),民國14年(1925年)段祺瑞再次執政時又提出過一部《中華民國憲法草案》(十四年草案)。

訓政時期立憲[編輯]

五五憲草[編輯]

1913年天壇憲法草案起草者
三十五年憲法制定經過
會議 時間 參與黨派 內容結果
憲草起草委員會 1936.5 國民黨 五五憲法草案
憲政期成會 1940.3 國民黨,共產黨[2] 民主黨派 期成憲草[3]
憲政實施協進會 1943.11 國民黨,共產黨,民主黨派 對五五憲草修改意見
政治協商會議 1946.1 國民黨,共產黨,民主黨派 政協憲草決議案
憲草審議委員會 1946.4 國民黨,共產黨,民主黨派 政協憲草
制憲國民大會 1946.12 國民黨,民社黨,青年黨 政協憲草小改後正式憲法

民國17年(1928年)中國國民黨統一中國後於10月3日由中國國民黨中央常務委員會通過了《訓政綱領》,在民國20年(1931年)5月5日召開的國民大會中通過了《中華民國訓政時期約法》。在這部約法中,三民主義作為國家基本思想和行政、立法、司法、考試、監察五權分立的國家組織方法被確定。這部約法於同年6月1日開始施行。

民國25年(1936年)5月5日國民政府公布了《中華民國憲法草案》(五五憲草),這是今天《中華民國憲法》的雛形,它本來應該在預定同年召開之制憲國民大會通過,但大會因日本入侵東北及隔年爆發的抗日戰爭延宕而未能如期召開。

期成憲草[編輯]

民國27七年(1938年)秋,抗戰期間國民政府為集思廣益,團結力量,在武漢成立政治協商機關國民參政會,參政會依照左舜生張君勱等人意見,成立包括國民黨共產黨民主黨派人士在內的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名為期成憲草。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會,作為國民大會閉會期間的政權機關,憲草逐漸偏向三權分立模式[4]

民國32年(1943年),因國民黨五屆十一中全會決定戰爭勝利後立即召開制憲國民大會,故國防最高委員會決定成立容納國共兩黨[5] 和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因參加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等,故對五五憲草修改較小[6]

政協憲草[編輯]

民國三十五年國共兩黨憲草爭執與結果[7]
爭執議題 國民黨觀點 共產黨觀點 最終民國憲法
人權保障 間接保障 積極保障 積極保障
國民大會 有形國大 無形國大 有形國大
國大職權 選罷創復四權 選舉罷免兩權 暫有選罷兩權
立法委員選舉 國大選舉 人民直選 人民直選
政體 總統制 內閣制 內閣制
行政院對立法院負責 無需負責 負責 負責
司法行政權 屬司法院 不屬於司法院 不屬於司法院
監察院同意權 無需同意權 有同意權 有同意權
監察委員選舉 國大選舉 省議會選舉 省議會選舉
地方制度 省縣自治 聯邦省憲 省縣自治
憲法修改 有形國大 無形國大 有形國大

民國34年(1945年)抗日戰爭勝利後,國民政府依據《國民政府建國大綱》著手推進憲政的實施;同年10月10日,執政的中國國民黨與最大的反對黨中國共產黨重慶協商並簽立「雙十協定」,確定以軍隊國家化、政治民主化、黨派平等、地方自治之途徑達到和平民主建國,儘速召開政治協商會議,商討制憲事宜。民國35年(1946年)1月10日至31日,國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議[8],通過政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項,並決定組織憲草審議委員會。政協決議案之憲法草案部分依據中共建議和要求,較大幅度修改了五五憲草。依照政協決議,國民大會成為無形機構,立法院直接民選產生,監察院職權擴大,且地方制度稱為聯邦體制,省得制定省憲。因政協憲草遠離孫中山五權憲法理論,因而觸犯了國民黨黨章[9] 並引起國民黨內部較大反彈;隨後的國民黨六屆二中全會則提議恢復五五憲草,並因此事釀成了國共之間的嚴重政治摩擦[8]

國共兩黨在民國三十五年1月政治協商會議上達成政協憲草決議案

政協會議閉幕後,依決議成立憲草審議委員會,經中共代表周恩來和國民黨王世傑推薦[10],民社黨的張君勱主持起草了這份《中華民國憲法草案》,保留了三民主義的基本思想並貫徹政協憲草決議案內容[11],落實民有民治民享之民主共和國,以及內閣制之民主憲政等精神。憲草期間中共代表與張君勱多次私下協商憲草問題,並在達成一致後再提交審議會審議[12]。但中共因解放區獨立要求地方法官民選問題,以及行政院等問題,而對憲草審議委員會四月底的憲法草案仍持保留意見。又加上此時國共軍事衝突擴大,憲草審議工作從此未能繼續[13]。故四月底政協憲草版本為制憲國民大會實際開始審議時之藍本。

制憲國民大會[編輯]

制憲國民大會主席吳稚暉將《中華民國憲法》交給國民政府主席蔣中正

民國35年(1946年)10月,國共軍事衝突擴大,且雙方就改組國民政府後之中共代表名額問題和東北問題僵持不下[8]。國府為及早結束訓政,決定單方面召集國民大會,此舉立即招致中共反對。11月15日,制憲國民大會在中國共產黨缺席、但制憲國大代表仍超過法定人數的情況下於南京召開。11月28日,國民政府主席蔣中正向大會提出基於政協憲草藍本的《中華民國憲法草案》,由大會主席團主席胡適接受。按程序,憲草審議要舉行三讀會。一讀會期間,因國民黨籍國大代表對政協憲草遠離孫中山五權憲法理論頗為不滿,在開始的一周審議中,將憲草重新修改回五五憲草的式樣。民社黨蔣勻田為維護政協憲草,宣稱民社黨將離席抗議。在這種情況下,國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國,尊重民主黨派的意見,將憲草恢復原樣[14]。為此,國大召集緊急會議,代表重新審議憲草,一周後將其基本恢復至政協憲草原樣[15],並初步形成了憲法草案雛形。

民國35年(1946年)12月25日,《中華民國憲法》經國大三讀通過,於當天閉幕式中由大會主席吳敬恆(稚暉)遞交國民政府主席蔣中正[16],並咨請於民國36年(1947年)元旦公佈、於同年12月25日施行。[17]自此,中華民國結束訓政時期,正式進入憲政時代。

1947年,國民政府在南海九段線時,為了紀念新憲法,將中沙群島一個暗沙命名為憲法暗沙,憲法暗沙主島命名為民主礁。民國52年(1963年),行政院定每年12月25日為行憲紀念日。

憲法內容[編輯]

中華民國憲法示意圖,民國三十五年制憲時狀態

按照白哲士(Burgess)之憲法體例分類[18],中華民國憲法為典型的美系憲法,即憲法主體部分主要由三大部分構成,自由憲章(Constitution of Liberty)即人民權利;政府組織憲章(Constitution of Government)即政府權力制衡機制;以及主權憲章(Constitution of Sovereignty)即規定修憲手續以明確主權在民。另外,中華民國憲法另有地方制度和基本國策章節,以明確國家體制與國家施政原則。除前言外,全文共一百七十五條條文,計分十四章。[19]

序言,總綱與各章標題[編輯]

中華民國憲法本文
中華民國三十五年十二月二十五日國民大會通過
中華民國三十六年一月一日國民政府公布
中華民國三十六年十二月二十五日施行
中華民國憲法序言:
中華民國國民大會受全體國民之付託,依據 孫中山先生創立中華民國之遺教,為鞏固國權,保障民權,奠定社會安寧,增進人民福利,制定本憲法,頒行全國,永矢咸遵。
第一章 總綱:
第一條 中華民國基於三民主義,為民有民治民享之民主共和國。
第二條 中華民國之主權屬於國民全體。
第三條 具有中華民國國籍者為中華民國國民。
第四條 中華民國領土,依其固有之疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。
第五條 中華民國各民族一律平等。
第六條 中華民國國旗定為紅地,左上角青天白日。

第二章 人民之權利義務
第三章 國民大會
第四章 總統
第五章 行政
第六章 立法
第七章 司法
第八章 考試
第九章 監察
第十章 中央與地方之權限
第十一章 地方制度
第十二章 選舉 罷免 創制 複決
第十三章 基本國策
第十四章 憲法之施行及修改

(總綱部分與憲法草案的重要區別在於憲法沒有提及首都)

主權[編輯]

中華民國主權屬於國民全體。

第二章人民之權利義務[編輯]

第七條 中華民國人民,無分男女,宗教,種族,階級,黨派,在法律上一律平等。
第八條 人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕,拘禁,審問,處罰,得拒絕之。人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時,其逮捕拘禁機關應將逮捕拘禁原因,以書面告知本人及其本人指定之親友,並至遲於二十四小時內移送該管法院審問。 本人或他人亦得聲請該管法院,於二十四小時內向逮捕之機關提審。法院對於前項聲請,不得拒絕,並不得先令逮捕拘禁之機關查覆。逮捕拘禁之機關,對於法院之提審,不得拒絕或遲延。人民遭受任何機關非法逮捕拘禁時,其本人或他人得向法院聲請追究,法院不得拒絕,並應於二十四小時內向逮捕拘禁之機關追究,依法處理。
第九條 人民除現役軍人外,不受軍事審判。
第十條 人民有居住及遷徙之自由。
第十一條人民有言論,講學,著作及出版之自由。
第十二條人民有秘密通訊之自由。
第十三條人民有信仰宗教之自由。
第十四條人民有集會及結社之自由。
第十五條人民之生存權,工作權及財產權,應予保障。
第十六條人民有請願,訴願及訴訟之權。
第十七條人民有選舉,罷免,創制及複決之權。
第十八條人民有應考試服公職之權。
第十九條人民有依法律納稅之義務。
第二十條人民有依法律服兵役之義務。
第二十一條人民有受國民教育之權利與義務。
第二十二條凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。
第二十三條以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。
第二十四條凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。

以下非中華民國憲法內容:
在憲法學領域[20],人權包括消極權利(即人身權利)和積極權利(即受益權)。人權保障除了在憲法第二章體現之外,還體現在基本國策部分。

自由權利[編輯]

民國政府中民選產生之公職人員
名稱 機構性質 憲法規定 增修條文規定
總統 國家元首 由國民大會間接選舉 自由地區人民直接選舉
國大代表 政權機關 全體國民直接選舉 凍結國民大會改由自由地區人民直接行使政權
立法委員 立法機關 全體國民直接選舉 自由地區人民直接選舉
監察委員 監察機關 省議會間接選舉 總統任命,立法院同意

憲法完整列出世界通行的各項民權主義[21] 內容如下:

  1. 人民平等:憲法規定「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」該說法涉及婦女權利,政教分離,民族平等,階級平等,黨派平等,從而徹底根除父權主義,政教合一,一黨專政等社會流弊,保障人權。
  2. 人身自由:憲法對人身自由有嚴格規定,任何司法或警察對人民的拘禁須於24小時內提交法院,並由法院裁決應否羈押。憲法要求未觸犯法律者不受任何刑罰,即無律文則無刑罰。因中國人口買賣之風相沿極久[21],為保障婦女自由,憲法規定非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。
  3. 居住遷徙自由:憲法明定「人民有居住及遷徙之自由。」
  4. 工作與財產權利:憲法規定「人民之生存權工作權財產權,應予保障。」
  5. 意見自由:意見自由包括言論自由,著作自由,教學自由,表演自由,通訊自由,刊行自由等。對於這些自由,憲法均有規定。如憲法 第十一,十二條「人民有言論、講學、著作及出版之自由;人民有秘密通訊之自由。」根據這些規定,新聞審查制度,特許制度均屬違憲;而司法院644號釋憲聲明[22],人民宣揚共產主義和國土分裂主義,在言論層面上均屬於言論自由,符合憲法之規定。對於講學自由條款,根據司法院司法解釋[23]大學自治應予保障,不得干涉大學辦學自由。
  6. 信仰自由:憲法規定「人民有信仰宗教之自由。」該說法已經廢止了天壇憲草之「尊崇孔子及信仰宗教之自由」說法,以避免儒教設置類似國教,干涉信仰自由。
  7. 集會結社自由:憲法規定「人民有集會及結社之自由」,根據司法院644號釋憲聲明,建立宣揚共產主義和國土分裂主義的政黨也符合憲法結社自由之規定,若該團體有違憲行為當依法處置,但不得預先阻止結社自由。
  8. 人權救濟:憲法設置了人權救濟機制,「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」
  9. 人權保障:憲法規定各項人權,「除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」,「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」即非上述明列之情形,不得以法律限制人權。相比之下 ,五五憲草則採取人權間接保障主義,即規定非以法律,不得限制人權。而後來在政協憲草制定時,依據中共的提議,將原稿中的「非以法律不得限制之」更改為「不得以法律限制之」[24],從而採取了人權的直接保障主義。

受益權利[編輯]

須超出黨派之公職人員
類別 憲法規定 對應條文
法官 法官須超出黨派以外 §80
考試委員 考試委員須超出黨派以外 §88
監察委員 監察委員須超出黨派以外 增§7V
國軍 全國陸海空軍須超出…黨派關係以外 §138

受益權利,即國家對國民之義務,並非各國憲法均有,例如美國憲法並無規定受益權利。近代政治家法學家,制憲國大代表王世傑認為,人身自由權利屬於個人主義範疇,盛行於自由主義國家;而受益權利屬於社會主義範疇,盛行於福利(社會)主義國家。[25] 中華民國憲法在序言中將「增進人民福利」定為制憲目的之一,其規定的人民受益權利有:

  1. 兒童受義務基本教育權利:憲法除了在第二章人民權利部分規定人民有受教育權之外,在第十三章第五節以整節內容專門規定了國家有興辦扶助教育事業之義務。對於公民受基本教育權,憲法規定「六歲至十二歲之學齡兒童,一律受基本教育,免納學費。其貧苦者,由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民,一律受補習教育,免納學費,其書籍亦由政府供給。」憲法還額外規定國民教育經費應優先編列,並要求對從事教育卓有成績的人士提供獎勵,對學行俱優無力升學的學生予以補助。
  2. 弱勢群體接受撫恤權利:憲法在第十三章第四節以整節內容保障弱者生存權。如規定「國家為謀社會福利,應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。」對於衛生保健事業等國家福利事業也有詳盡規定。
  3. 工人階級受國家特別保護權。對於勞工保護,如最低工資,工作時間,工傷保險,及女工童工保護等,均為工人階級權益保護範疇。中華民國憲法規定,「人民具有工作能力者,國家應予以適當之工作機會。」以及 「國家為改良勞工及農民之生活,增進其生產技能,應制定保護勞工及農民之法律,實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者,應按其年齡及身體狀態,予以特別之保護。」對於勞資糾紛,憲法則規定「勞資雙方應本協調合作原則,發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁,以法律定之。」
  4. 邊疆地區人民受特別保障權。憲法第十三章第六節邊疆地區部分明定對於邊疆少數民族的教育、文化、交通、水利、衛生,及其他經濟、社會事業,給予特殊保障。

須注意者為:此類受益權利因多規定於憲法第十三章基本國策中,故人民原則上尚無法僅依據這些憲法規定直接向國家請求具體的給付,須待國家制定相關法令設定受益條件與給付內容之後(如涉及國家資源分配重大事項,並應由立法院以法律形式作決定),人民方能依照該實踐憲法基本國策的法令產生具體的權利而能對國家為請求。但國家具有依這些基本國策條款制定法律與施政的義務,而依各基本國策條款的效力不同(見下述「基本國策」),國家如長期不制定法律或健全充實這些制度,則可能會受到程度不一的違憲指摘。

參政權利[編輯]

國民大會問題始末
法案 國民大會組成 集會頻率 職權
五五憲草 民選國大代表 3年一次 政權機關
期成憲草 代表大會及議政會 3年一次 政權,治權機關
政協憲草 中央地方議會組合 3年一次 選舉機關
民國憲法 民選國大代表 6年一次 政權機關(創復延宕)
增修條文﹝一至六次﹞ 民選國大代表 4年一次→不定期﹝一月為限﹞ 行使政權
增修條文﹝現今﹞ 國大廢除 2005年 還權於民
憲法之內閣制規定
制度 憲法規定 對應條文
最高行政機關 行政院為最高行政機關 §增3
信任制度 總統直接任命行政院長;立法院有覆議權和倒閣權 §增3
負責制度 行政院對立法院負責 §增3
副署制度 總統發布法令須行政院長副署 §增3、§37

憲法還規定了人民的參政權,包括

  1. 選舉、罷免、創製、複決權。其中創製權指人民為辦一項事業而要求政府立法保障規範之權,而複決權則是人民要求政府修改或廢除法律之權[26]
  2. 應考試服公職之權。此即孫中山所提之直接民權之一考試權[27]

總之,中華民國憲法既對主要人權採取列舉式保障,又對所有人權採取概括式保障,既有人身權保障又有受益權保障,並規定了人民的參政權。

第三章國民大會[編輯]

第二十五條國民大會依本憲法之規定,代表全國國民行使政權。
第二十六條國民大會以左列代表組織之:
一 每縣市及其同等區域各選出代表一人,但其人口逾五十萬人者,每增加五十萬人,增選代表一人。縣市同等區域以法律定之。
二 蒙古選出代表,每盟四人,每特別旗一人。
三 西藏選出代表,其名額以法律定之。
四 各民族在邊疆地區選出代表,其名額以法律定之。
五 僑居國外之國民選出代表,其名額以法律定之。
六 職業團體選出代表,其名額以法律定之。
七 婦女團體選出代表,其名額以法律定之。
第二十七條國民大會之職權如左:一 選舉總統副總統。二 罷免總統副總統。三 修改憲法。
四 複決立法院所提之憲法修正案。關於創制複決兩權,除前項第三第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時,由國民大會制定辦法並行使之。
第二十八條國民大會代表每六年改選一次。每屆國民大會代表之任期至次屆國民大會開會之日為止。現任官吏不得於其任所所在地之選舉區當選為國民大會代表。
第二十九條國民大會於每屆總統任滿前九十日集會,由總統召集之。
第三十條國民大會遇有左列情形之一時,召集臨時會:一 依本憲法第四十九條之規定,應補選總統副總統時。二 依監察院之決議,對於總統副總統提出彈劾案時。 三 依立法院之決議,提出憲法修正案時。四 國民大會代表五分之二以上請求召集時。國民大會臨時會,如依前項第一款或第二款應召集時,由立法院院長通告集會。依第三款或第四款應召集時,由總統召集之。
第三十一條國民大會之開會地點在中央政府所在地。
第三十二條國民大會代表在會議時所為之言論及表決,對會外不負責任。
第三十三條國民大會代表,除現行犯外,在會期中,非經國民大會許可,不得逮捕或拘禁。
第三十四條國民大會之組織,國民大會代表之選舉罷免,及國民大會行使職權之程序,以法律定之。

依據中華民國政府播遷臺灣後所修訂的《中華民國憲法增修條文》,2005年6月7日通過立法院修憲提案,暫時凍結國民大會
將國民大會的職權轉移到其他機構或直接交付人民來行使。

以下非中華民國憲法內容:
憲法第三章為國民大會,其構思來自於孫中山五權憲法中仿效等國「憲法會議」和「選舉人團」的精神[28],將其區別於普通國會,成為行使四權的政權機構[29]。國民大會自五五憲草以來一直是爭論焦點,期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈爭論。據張君勱助手回憶[30],最終的憲法實質上是折衷方案。憲法之國民大會延長至每六年集會一次,且創製複決兩權須等到全國過半縣行使此權方能生效。聶鑫認為,這兩項手段使得國民大會在行憲初期只有選舉罷免總統之權,而創製複決權事實上被凍結。[31]

第四章 總統[編輯]

第三十五條總統為國家元首,對外代表中華民國。
第三十六條總統統率全國陸海空軍。
第三十七條總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署。
第三十八條總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰媾和之權。
第三十九條總統依法宣布戒嚴,但須經立法院之通過或追認。立法院認為必要時,得決議移請總統解嚴。
第四十條總統依法行使大赦,特赦,減刑及復權之權。
第四十一條總統依法任免文武官員。
第四十二條總統依法授與榮典。
第四十三條國家遇有天然災害,癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,須為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法,發布緊急命令,為必要之處置,但須於發布命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。
第四十四條總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。
第四十五條中華民國國民年滿四十歲者得被選為總統副總統。
第四十六條總統副總統之選舉,以法律定之。
第四十七條總統副總統之任期為六年,連選得連任一次。
第四十八條總統應於就職時宣誓,誓詞如左:「余謹以至誠,向全國人民宣誓,余必遵守憲法,盡忠職務,增進人民福利,保衛國家,無負國民付託。如違誓言,願受國家嚴厲之制裁。謹誓。」
第四十九條總統缺位時,由副總統繼任,至總統任期屆滿為止。總統副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本憲法第三十條之規定,召集國民大會臨時會,補選總統、副總統,其任期以補足原任總統未滿之任期為止。總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。總統副總統均不能視事時,由行政院院長代行其職權。
第五十條總統於任滿之日解職。如屆期次任總統尚未選出,或選出後總統副總統均未就職時,由行政院院長代行總統職權。
第五十一條行政院院長代行總統職權時,其期限不得逾三個月。
第五十二條總統除犯內亂或外患罪外,非經罷免或解職,不受刑事上之訴究。

以下均非中華民國憲法內容:
(中華民國大法官釋字第627號:國家元首不受刑事訴究之特權或豁免權,濫觴於專制時期王權神聖不受侵犯之觀念。現代民主法治國家,有關總統刑事豁免權之規定不盡相同)。

國民大會和政府機構之職能與對應
政府部門 職能 對應美英政府 對應明清政府
國民大會 行使政權選舉罷免總統制定修改憲法決定國土變更 憲法會議 -
總統 國家元首 總統 -
行政院 行政 內閣 軍機處內閣大學士六部
立法院 制定修改法律,複議行政院決議,頒布戒嚴令 眾議院 -
司法院 司法審判仲裁懲戒 最高法院 大理寺大理院
考試院 銓敘,保障,撫恤,任免,考核,級俸 - 翰林科舉
監察院 彈劾糾舉審計 參議院 御史

第四章為總統,憲法採取了張君勱中共的建議[32],採取內閣制和虛位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意,且其簽署之命令需得到行政院長副署,故為虛位。事實上,中華民國憲法下的內閣制度僅在嚴家淦擔任總統時(1975-1978)得以實施。其餘時間,民國政府抑或根據動員戡亂條款之規定採取總統制,抑或根據憲法修正案採取半總統制

第五章至第九章政府五院[編輯]

要點:
第五章行政:行政院對立法院負責。行政院院長由總統提名,經立法院同意任命之。
第六章立法:立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權。立法院有議決法律案,預算案,戒嚴案,大赦案,宣戰案,媾和案,條約案及國家其他重要事項之權。立法委員不得兼任官吏。
第七章司法:司法院為國家最高司法機關,掌理民事,刑事,行政訴訟之審判,及公務員之懲戒。司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。
第八章考試:考試院為國家最高考試機關,掌理考試,任用,銓敘,考績,級俸,陞遷,保障,褒獎,撫卹,退休,養老等事項。所掌事項,得向立法院提出法律案。
第九章監察:監察院為國家最高監察機關,行使同意,彈劾,糾舉及審計權。監察院為行使監察權,得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。

以下非中華民國憲法內容:
五至九章為與美法三權分立憲法相比最具特色的五院(行政,立法,司法,監察,考試)設置。依據孫中山構想,五院均為政府機關,並非議會;故他設想包括立法院在內的機構均為治權機構,以達到「人民有權」,「政府萬能」[28] 之效果。而實際憲法則依據中共政協會議上的建議較大幅度修改了孫中山的構想,憲法除了將立法院和監察院變為由人民直選或省議會選舉的國家議會機構外,另增加了行政對立法負責,考試和司法人員任命需經監察院同意之規定;並在總統和五院之間相互有複雜的制衡機制(check-and-balance)防止權力濫用。

五院設置是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方,而實際上在這部張君勱起草的憲法中,僅僅保留了五權憲法的形式,而憲法的核心則是內閣制的三權憲法的架構[33],監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大減少,立法院脫離國民大會制約,也不僅僅成為治權機關。[34]

中央和地方權限[編輯]

組織層級架構圖

依據憲法,中華民國為地方自治的非聯邦國家。憲法第十章中央和地方之權限、第十一章地方制度, 對中央和省縣由誰立法,誰執行許可權採取列舉式陳述,並規定對於剩餘權凡屬國家之事務由國家處理,凡屬省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督,此即孫中山均權主義。

按照憲法[29],地方採取省縣自治,蒙古西藏地方自治權另以法律定之,但取消了政協憲草里中共力主實現的省憲即聯邦體制[7]

第十二章人民四權[編輯]

中央與地方許可權,①中央專屬權:由中央立法並執行之,共13項(§107)②中央與地方執行權:由中央立法並執行之,或交由省縣執行之,共20項(§108)③省縣執行權:由省立法並執行之,又交由縣執行之,共12項(§109)④縣專屬權:由縣立法並執行之,共11項(§110)

第十二章為人民之選舉、罷免、創制、複決四權。憲法詳細規定了選舉的諸多事項,確保選舉的直接、公正、公開;同時規定了罷免、創制、複決之權力,以確保民權行使。

第十三章基本國策[編輯]

基本國策分為六節,分別為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。

以下非中華民國憲法內容:
基本國策部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等,但根據政協憲草和中共建議,將政協決議和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法[35]。使得政府施政有了可靠的法律依據。

國防政策則明定為軍隊國家化,從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊干涉政局的可能;外交政策則宣示國家的和平外交路線;經濟國策則體現孫中山民生主義內容,平均地權,節制資本,為國家經濟發展提供施政依據;社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業,保護弱勢群體利益;憲法強調教育的重要性,明確將教育經費佔國家預算比例定為不低於15%,另有對教育界師生之獎勵和補助措施,使得中國成為福利國家;邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治地位和各項事業之發展。

台灣學者荊知仁和大陸學者張千帆[36] 等認為憲法中寫入基本國策毫無必要。因憲法只要能保證主權在民,則民主政府必定施政於民從而不必另行法定國策;反之,若憲法寫入國策,則國策因時局變更而導致頻繁修憲,致使政局不穩,若不修憲,則政府施政與憲法之國策矛盾又損害憲法權威。在實際行憲過程中,除陳誠擔任行政院長期間執行基本國策之平均地權規定外,基本國策部分幾乎未嚴格執行。且基本國策部分之遵守聯合國憲章的規定業已因中華民國失去聯合國代表資格而成為空文。[37] 學者呂炳寬認為,根據司法院大法官釋憲579、580號的規定,依據基本國策之經濟部分而制定的三七五減租條例部分條文違憲,這意味著憲法的基本國策並不在司法範圍之內。[38]

但以上批評大多來自未受法學教育的政治學者、或來自以美國憲法文本為典範的學者、或者是對中華人民共和國憲法上基本國策的規定、效力與實踐情況不滿者,因其對基本國策的功能與效力常未有明確的分析,而將基本國策與憲法上其他具有直接拘束力的條款(人權條款與政府組織、權限條款),效力等量其觀、混為一談所致。

依台灣公法學界的主流見解,通常是比照德國法學界自從威瑪憲法以來,對於憲法條文的規範效力所作的分類,將中華民國憲法中基本國策條款作不同的定性,使之發揮不同的功能。通常可將基本國策的規範效力分為下列四類[39]

(一)基本國策條款僅指出國家應有的努力方向,尚不發發生直接拘束國家公權力之法效用的「方針條款(Programmsätze)」或「國家目標條款(Staatszielbestimmung)」。例如:第141條、第146條、第158條、第166條、增修條文第10條第2項等。

(二)基本國策條款憲法作為對立法者的「憲法委託(或稱立法委託)」,立法者雖有相當大的審酌權限,但亦負有遵守該憲法指示(特別是應於相當期間內履行該委託)之立法義務。例如:第137條第2項、第143條第1項、第154條、第155條等規定。

(三)基本國策條款作為憲法對某些社會中已成形之制度,以擔保該制度存續之方式加以保障。立法者雖然可以因應社會需要而更易制度的內涵,惟此變動不得侵犯該制度的核心部分。例如:第138條至第140條、第155條、第157條。

(四)基本國策條款作為人民直接可以向國家請求之公法上權利。學者咸認僅第160條第1項為基本國策條款中唯一具有公法上權利之性質者。

另外,在司法院大法官釋憲實務上,於憲法第7條至21條所明文列舉以外的人民權利是否受憲法保障有疑義時,常會引用憲法基本國策條款的規定,與憲法第22條相結合,以強化該項權利作為憲法所保障的基本權利之說理依據;而即使在解釋憲法第7條至第21條明文列舉的人民基本權利時,也常引用基本國策的規定以充實與擴張權利內涵,並作為釋憲的指導原則和方向。

因此,憲法的基本國策條款因為通常無直接拘束力,因而給予了國家的政治與政策決定因民主原則作用的彈性空間與動力;但也並非只是單純的政策目標而毫無規範效力,而是作為基本的價值決定與解釋憲法、法律的指導原則,長期而抽象地發揮其功能,使違反基本國策的法律與政府政策,因此要受到更嚴格標準的檢驗。使基本國策所關懷的價值,不致因一時的政治或民意情勢而被模糊甚至實質上拋棄和遺忘。

第十四章 憲法之施行及修改[編輯]

第一百七十條本憲法所稱之法律,謂經立法院通過,總統公布之法律。
第一百七十一條法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋之。
第一百七十二條 命令與憲法或法律牴觸者無效。

以下非中華民國憲法內容:
依照白哲士之學說[40],憲法修改權之歸屬關係到國家主權之歸屬,故需要明確規定,故憲法最後一部分即憲法之施行與修改程序,憲法規定修改程序為

  1. 由國民大會代表總額五分之一之提議,三分之二之出席,及出席代表四分之三之決議,得修改之。
  2. 由立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,擬定憲法修正案,提請國民大會複決。

即行使政權之國民大會為修憲機關。鑒於修改憲法程序之嚴格,中華民國憲法為剛性憲法[41]。對於憲法施行,除了其詳細規定了憲法的施行程序和標準外,制憲國大與隨後改組容納各黨派[42] 的看守政府國民政府還制定了諸如《憲法實施之準備程序》和《訓政結束程序法》等法律確保憲法實施。

依據中華民國政府播遷臺灣後所修訂的《中華民國憲法增修條文》,2005年6月7日通過立法院修憲提案,暫時凍結國民大會。將國民大會的職權轉移到其他機構或直接交付人民來行使。

行憲與修憲沿革[編輯]

行憲與政府遷台[編輯]

民國三十七年行憲後第一屆中華民國政府人員
各方 地區 對於中華民國憲法之評價
中共民盟 中國大陸 總統獨裁偽憲法,限制人權,違背政協決議 [43][44]
美國政府 美國 「確已通過一部民主的憲法」,「主要方面均與政協會議決議之原則相符」[45]
民進黨 台灣 不符合台灣現狀,大而無當[46]

民國36年(1947年)4月,作為看守政府國民政府改組[47],容納各黨派參與,並準備行憲。11月21日,全國舉行國大代表選舉。民國37年(1948年)1月舉行立法委員直接選舉和監察委員省議會間接選舉。民國37年(1948年)3月29日,行憲後第一屆國民大會南京召開第一次會議,並選舉首屆總統副總統中華民國政府正式組建。

民國38年(1949年),民國政府國共內戰失利,撤退至台北。同年2月,中共在大陸的統治區域內發布《關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區司法原則的指示》[48],10月1日中華人民共和國政府成立後,這部憲法在絕大部分的中國大陸地區現實上失效。但在台灣,它至今維持中華民國的法統,保持著在台澎金馬的法律效力,是中國歷史上施行時間最長的一部憲法。

動員戡亂時期臨時條款[編輯]

因民國37年(1948年)內戰擴大,為適應形勢,第一屆國民大會第一次會議經由修憲程序,在4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案,同年5月10日由國民政府公布施行[49],此後歷經四次修訂。《臨時條款》在不改動憲法原文的情況下,以增修條文的方式凍結憲法部分條款,補充臨時條款。其內容要點為規定總統在動員戡亂時期,得為緊急處分、設置動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等,此外,並規定總統副總統連選連任不受憲法連任一次的限制。

第一屆國民大會第二次臨時會經由修憲程序,在民國80年(1991年)4月22日議決廢止《動員戡亂時期臨時條款》,並在同年5月1日由總統公布。同年4月30日李登輝總統宣告,自次日亦即5月1日起,終止動員戡亂時期。

七次憲法增修[編輯]

憲法增修之後,內閣制變為半總統制

民國80年(1991年),總統李登輝依動戡條款之規定,宣布結束動員戡亂時期,廢止動員戡亂時期臨時條款。但因海峽兩岸狀態仍未改變,為適應現狀,故將部分憲法條文凍結,再以修正案的方法修憲[50]。增修條文以修正案方式列於憲法之後、而非在原文處改動,並在增修序言內聲明「因應國家統一前之需要」作為增修條文時效。此種修憲方法是仿照美國憲法修正案

廢止動員戡亂時期臨時條款後,李登輝時代共增修憲法六次,陳水扁時代只增修憲法一次。

憲法第一次增修[編輯]

第一屆國民大會第二次臨時會在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構的原則下,在民國80年(1991年)4月議決通過「中華民國憲法增修條文」第一條至第十條,同年5月1日由總統公布,是為第一次憲法增修條文,主要內容為:

憲法第二次增修[編輯]

第二屆國民大會代表在民國80年(1991年)12月底經由選舉產生,民國81年(1992年)5月,第二屆國民大會第一次臨時會議決通過「中華民國憲法增修條文」第十一條至第十八條,同年5月28日由總統公布,是為第二次憲法增修條文,主要內容為:

憲法第三次增修[編輯]

民國83年(1994年)7月間,第二屆國民大會第四次臨時會將第一次及第二次憲法增修條文全盤調整,修正為第一條至第十條,並經議決通過,同年8月1日由總統公布,是為第三次憲法增修條文,主要內容為

憲法第四次增修[編輯]

民國86年(1997年)6月、7月間,第三屆國民大會第二次會議將第三次憲法增修條文全盤調整,修正為第一條至第十一條,於7月18日議決通過,同年7月21日由總統公布,是為第四次憲法增修條文,主要內容為:

憲法第五次增修[編輯]

民國88年(1999年)9月3日,第三屆國民大會第四次會議通過修正中華民國憲法增修條文第一條、第四條、第九條及第十條條文,同年9月15日由總統公布,是為憲法第五次增修,主要內容為:

憲法第六次增修[編輯]

民國89年(2000年)4月間,第三屆國民大會第五次會議將第五次憲法增修條文以全文修正模式予以修正,修正後全文共計十一條,於4月24日議決通過,同年4月25日由總統公布,是為第六次憲法增修條文,主要內容為:

憲法第七次增修[編輯]

民國93年(2004年)8月,立法院提出憲法修正案,經公告半年後,於民國94年(2005年)5月14日選出任務型國大代表三百名,並於6月7日複決通過憲法修正案,同年6月10日由總統公佈施行,是為第七次憲法增修條文,主要內容為:

增修後憲法主要變動[編輯]

修憲前後政府體制之演化[51]
法案 政府體制
五五憲草 總統制
民國憲法 內閣制
動員戡亂條款 總統制
增修條文 半總統制
憲法修改事項 原憲法規定 增修條文規定
國民範圍 中華民國(包括法理與實際統治區域)全體國民 自由地區全體國民
國民大會 有形國大,每縣一人 取消召集之理由、凍結
總統 國大間接選舉,任期六年 人民直接選舉,任期四年
行政院 院長由總統提名,經立法院同意後任命之 院長由總統任命之
立法院 政府立法機關行使治權 國家最高議會兼有政權治權
監察院 省議會選舉之議會機關 總統提名,立法院同意產生之監察機關
政府體制 內閣制 半總統制
地方制度 省縣自治 縣自治,省主席由中央任命
修憲及領土變更程序 國民大會複決 自由地區選舉人複決

評價[編輯]

未來展望[編輯]

呂炳寬等認為,中華民國憲法生於大陸、長於台灣,其諸多條款因不適應這一變化而產生諸多問題。例如,因憲法規定國民大會代表須全國人民直選,而鑒於情勢無法在大陸實施換屆選舉,故老國大代表任職終身而出現了「萬年國代」。隨後的憲法增修條文解決了這些迫切需要解決的問題,但仍有眾多條文遠離現實。[53]

謝政道認為,未來中華民國憲法的演變有以下幾種可能:[54]

憲法演化可能 兩岸關係風險 注釋
繼續修憲 在保留原憲法框架下繼續修憲
第二共和憲法 略高 順應兩岸現狀,制定適合現實情況的中華民國第二共和憲法
台灣憲法 徹底改變兩岸現狀,制定台灣國憲法,從而台灣獨立
恢復原文 不明 在大陸地區實現民主化後,結束增修條文,在大陸地區恢復實際效力而重新適用

參見[編輯]

參考文獻[編輯]

引用[編輯]

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書籍[編輯]

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  1. 五五憲草
  2. 中華民國憲法
  3. 動員戡亂時期臨時條款
  4. 中華民國憲法增修條文
  • 呂炳寬,中華民國憲法精義,台北:五南圖書出版公司,2005, ISBN 978-957-11-4651-5
  • 胡佛,中華民國憲法與立國精神,台北:三民書局, 1993, ISBN 9571420395
  • 王世傑,比較憲法,北京:商務印書館, 1997, ISBN 7-100-02662-8
  • 楊敏華,中華民國憲法釋論,台北:五南圖書出版公司,2002, ISBN 957-11-3133-4
  • 謝政道,中華民國修憲史,台北:揚智文化事業股份有限公司,2001, ISBN 9578182635
  • 國民大會秘書處,國民大會實錄(制憲),國民大會秘書處編,1947

外部連結[編輯]


先前文件:
中華民國訓政時期約法
大陸地區憲法性文件
1947年-1949年
大陸地區後繼文件
中國人民政治協商會議共同綱領
台灣地區憲法性文件
1947年至今